各区、市人民政府,青岛西海岸新区管委，市政府各部门，市直各单位:

《青岛市深化零基预算改革方案》已经市委、市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

青岛市人民政府办公厅

2025年12月25日

（此件公开发布）

青岛市深化零基预算改革方案

为贯彻落实党中央、国务院关于深化零基预算改革的有关决策部署，按照《山东省深化零基预算改革方案》要求，加快健全现代预算制度，深入推进财政科学管理，提高财政资源配置效率，增强重大战略保障能力，结合我市实际，制定本方案。

一、总体目标

以零基预算理念为引导，坚持应保必保、该省尽省、有保有压、讲求绩效，全面提升预算管理科学化水平。2025年至2026年，市本级和部分区（市）开展零基预算改革试点；2027年起全面推开，争取用3至5年时间，在全市范围内构建起“以零为起点、以预算项目为基础、以财力可能为上限、以分类保障为核心”的预算安排机制，逐步打破支出固化格局，增强财政统筹平衡和重大战略任务保障能力，为加快建设现代化国际大都市、奋力推进中国式现代化青岛实践提供有力支撑。

二、重点任务

（一）优化预算编制模式

1.取消预算安排基数。完善预算编制程序，取消预算安排基数，按照“资金跟着项目走、项目跟着政策走”的原则，将预算项目作为预算编制基本单元，从零开始编制预算。以党委、政府工作部署、事业发展目标和年度工作重点为导向，以当年可用财力为上限，根据项目实际需求、轻重缓急、绩效情况等统筹核定预算，集中财力保障重大战略、重要改革、重点任务落实。

2.分类编制项目预算。人员类项目，按照国家及省、市政策规定的标准和市编制管理部门核定的编制内实有人员据实核定。公用经费项目，根据单位编制内实有在职人数、占有和使用资产状况等因素，按照定员定额标准测算核定。其他运转类项目，结合部门运转和履职需要，围绕年度重点工作任务目标等，按照党政机关过紧日子要求和有关政策规定核定。特定目标类项目，结合特定工作任务和事业发展目标提前谋划，加强项目评估评审，按照党委、政府相关工作部署，根据支持对象、支出标准、支出责任等科学合理测算资金需求。

3.建立支出保障清单。将“三保”和债务还本付息作为必保支出单独核定，其他专项资金实行清单化管理，编制支持经济发展、支持社会事业发展、支持城乡建设发展三张财政支出分类保障清单，清单内按照具体领域和项目实施分级管理，明确各项目具体保障内容、保障标准、保障类别等，作为预算安排的重要依据，每年动态调整。

4.健全支出排序机制。市级财政部门统筹本级财力、上级转移支付和政府债券等各类资金，科学预计下年度可用财力限额，在足额安排“三保”和政府债务还本付息等支出后，对支出保障清单内的其他事项，按照落实党委、政府重点保障事项支出、部门履职必要支出、其他一般性支出的顺序安排预算，并结合部门提报的支出排序情况，合理确定具体项目年度预算规模。

（二）严格支出政策管理

5.优先保障重点支出。各级各部门要把落实党中央、国务院决策部署和省、市工作要求作为预算安排的首要任务。对关系本地区打基础、利长远、“填平补齐”的重点支出事项要提前谋划，并与年度预算全面衔接，报同级党委、政府决策后，优先予以保障。同时，要做实做细项目前期储备，做到预算一经批复即可执行。

6.严控新增支出政策。各级各部门涉及增加财政支出的重大事项决策前，应科学测算资金投入，明确资金来源渠道，征求同级财政部门意见，按规定开展事前绩效评估和财政承受能力评估后，按程序提请同级党委、政府批准。除中央及省有明确规定的外，市级各部门出台增加财政支出的政策，无论是否增加当年支出，均须事先征求区（市）意见后提请市政府批准，其中，重大支出政策和项目应由部门提报市政府常务会议研究批准。市级各部门出台增加财政支出政策，原则上实行“进一退一”“进一退多”，优化相关领域政策结构，保持预算支出规模相对稳定。

7.严控新设专项资金。市级各部门在市政府批准设立的专项资金之外申请新设专项资金的,应事前提交财政部门进行必要性、可行性和财政可承受能力评估，对经财政部门评估认定具备实施和设立条件的,由部门提请市政府常务会议研究批准。市级财政部门应会同有关资金主管部门制定专项资金管理办法，明确资金用途、支持方式、分配办法、部门职责、资金申报审批和下达程序等管理规程，专项资金中包含对下转移支付的，应当在资金管理办法中明确对下转移支付具体分配因素和分配方法等。

8.科学制定民生政策。各区（市）要严格执行中央及省、市出台的具有明确保障范围和保障标准的普惠性民生政策。对现有的民生政策，中央及省提高保障标准后，如市级标准仍高于中央及省新规定标准的，市级标准可暂不提高。我市拟出台中央及省统一规定之外的民生政策,应按规定报上级备案。

9.厘清政府保障边界。坚持有效市场和有为政府相结合,对市场机制能够有效调节的领域,原则上预算不再安排。各级财政要重点保障普惠性、基础性、兜底性基本公共服务事项，避免过高承诺、过度保障。对竞争性领域，主要采取普惠性、市场化方式，从严从紧控制财政直接投入。合理确定支出规模和保障重点，支出预算不得与财政收支总量、增幅或生产总值层层挂钩，也不得明确以后年度预算投入规模、安排比例或规定逐年增加预算投入规模。明晰市和区（市）财政事权与支出责任，合理确定支出责任，不得将本级应承担的支出事项转嫁下级，也不得大包大揽应由下级承担的支出事项。上级财政事权确需委托下级履行的，应当足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

10.重构支出政策体系。各级各部门要对现行财政支出政策全面梳理、系统评估，重点审核政策和项目的必要性、可行性、合规性、合理性和经济性等，清理取消执行到期、交叉重复、低效无效、超出财政承受能力的政策和项目，并将上年度的预算执行情况、资金使用绩效情况等作为重要参考。除中央及省有明确要求，以及基本民生等长期政策外，支出政策实施期限原则上不得超过3年，避免临时项目长期化、长期项目基数化。

（三）加强财政资源统筹

11.深化收入预算管理。将依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，统筹用于安排各类支出。在符合规定用途的前提下，上级转移支付资金优先用于市委、市政府确定实施的项目，凡未明确具体支出政策或项目，仅明确使用领域和方向的上级转移支付资金，资金分配方案按程序报市政府批准后实施。支持部门在所属单位之间合理调配非财政拨款资金，非财政拨款资金可以满足支出需要的，原则上不再安排财政资金支持，对非财政拨款收入大于支出较多的事业单位应加强资金统筹。

12.积极盘活存量资金。健全存量资金定期核查和清理盘活机制。全面追踪财政资金分配、拨付、使用情况，除国家另有规定外，对绩效目标已完成的结余资金、因客观原因当年无法形成支出的资金等，应及时缴回财政，统筹用于亟需支持的领域。市级部门按季度对实有资金账户结余资金进行全面梳理甄别，不再继续使用的资金按规定及时缴回财政。

13.加大资产统筹力度。摸清行政事业单位国有资产底数，持续通过调剂使用、共享共用、转让、出租等方式盘活资产。用好用活全市行政事业单位国有资产调剂共享平台，推动中央、省、市、区（市）四级资产调剂共享，常态化推进全市范围内资产跨部门、跨级次调剂使用。将存量资产作为新增资产配置的必要前提，原则上不得在资产超标配置、资产闲置或对外出租的情况下配置同类资产。加强信息化建设项目统筹管理，坚持“统一规划、集约建设、高效利用”，避免重复建设、资源浪费。

（四）加强预算刚性约束

14.规范收入征收管理。全面落实税收法定原则，加大税收征管力度，做到依法征收、应收尽收。各部门要将依托行政权力、政府信用、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入全面纳入预算管理，未纳入预算的收入不得安排支出。各级财政部门要严格非税收入管理，及时督促主管部门完成收入预算，确保各项非税收入应收尽收。严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。

15.从严安排新增支出。除中央及省确定事项和应急救灾支出外，年度执行中原则上不制定增加当年支出的政策，确需出台的通过优化既有支出预算结构解决。预算支出调整不得将已安排资金的重点项目调出“硬缺口”，统筹当年资金无法解决的，纳入以后年度预算安排。新增支出政策实施期限原则上不超过3年，政策到期后对政策实施情况开展全周期绩效评价，并将评价结果作为政策调整的重要参考。

16.严控预算调整调剂。在当年批准的市级一般公共预算总支出内，确需在部门预算及其归口管理的专项资金内调剂解决的新增支出（含项目调整、项目单位变更和预算级次调整），由预算部门向市政府提出申请，市财政部门研究提出意见后，报市政府审批；政府性基金预算调剂比照一般公共预算办理；国有资本经营预算调剂由市财政部门向市政府提出申请，报市政府审批。部门预算及其归口管理的专项资金无法调剂解决、需另外作出安排的新增财政补助（投资）项目或增加补助额度等支出，金额在200万元及以上的，提报市政府常务会议研究批准；金额在200万元以下的，比照部门预算内调剂程序办理。

17.压实预算执行责任。各部门要落实好预算管理主体责任，对预算完整性、规范性、真实性及执行结果负责。要在预算管理中贯彻落实“三重一大”决策制度，由本部门党组（党委）审议后报同级财政部门，同时加强对重大项目安排、大额资金使用的管理，将项目立项、预算编制、预算执行、绩效管理等环节责任明确到人。各级财政部门要抓实抓细绩效评价、执行监控和监督检查，对预算执行不达预期、绩效较差、监督检查发现问题较多的项目，及时调减预算、收回资金。各部门和单位要严肃财经纪律，加强资金管理，依法自觉接受巡视巡察、审计监督、财会监督等各类监督，切实维护财经秩序。

（五）深化配套制度改革

18.加强支出标准体系建设。各级财政部门会同有关部门按照过紧日子要求和部门运转实际，适时调整公用经费定员定额、资产配置等领域支出标准。结合预算评审、成本效益分析结果等稳步推进普遍性、经常性的通用支出标准建设，逐步扩大支出标准覆盖面，提高预算安排的科学性和准确性。加强支出标准应用，逐步将支出标准嵌入预算管理一体化系统，作为实施零基预算的重要支撑。

19.优化财政资金投入方式。综合运用财政贴息、风险补偿、股权投资等多元化政策工具，发挥财政资金撬动作用，引导和带动社会资本投向市委、市政府确定的重点项目、重点领域。探索通过“拨投结合”“先投后股”等方式支持重点研发载体建设和重大科技成果转化，大力推进科技创新。推进政府引导基金优化整合，加快构建“3+N”政府引导基金体系，大力引入长期资本、耐心资本，精准支持“10+1”创新型产业体系等重点产业发展。

20.加强预算绩效管理。前移工作关口，健全重大财政支出政策事前绩效评估机制，推动事前绩效评估实质性嵌入政策决策。深化成本绩效管理改革,选择部分公共服务事项，开展重点成本效益分析。探索“聚焦核心指标”的重大政策、转移支付和政府投资项目绩效管理模式，切实提升绩效目标与预算资金的匹配度，增强绩效目标对预算的引导约束。加强财政和部门绩效评价，深度拓展绩效评价领域，对重点预算支出周期性组织开展绩效评价，强化绩效评价结果与预算安排、改进管理、完善政策挂钩。

21.推进财政数智建设。深化预算管理一体化建设，对预算管理一体化系统进行国产化适配改造，统一全市业务管理与操作流程。创新“数据＋”业务管理模式，打造更多创新性、实用性的数字化应用场景。完善数字化财政运行监测，研究设定预警规则，对违规行为实时监测提醒，督促提升预算管理规范化水平。发挥数据辅助财政决策作用，强化分析展示、决策辅助等服务，为科学决策提供有力支撑。

三、组织保障

各级各部门要进一步增强实施零基预算改革的责任感和使命感，结合实际抓好贯彻落实。市财政局负责牵头全市深化零基预算改革工作。各区（市）要协力推进零基预算改革。各级财政部门要加强对预算部门的业务指导，不断完善配套制度。各级预算部门要树牢零基预算理念，落实落细各项任务，推动改革落地见效。