关于加强国有投资公司风险管控的意见(二○一二年四月十八日)
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  • 年度期数 2012年第10期
  • 总期刊数 总第251期
  • 成文日期 2012-06-25
  • 编号 青政发〔2012〕17号
  • 各区、市人民政府,市政府各部门,市直各单位:
      为进一步防范投融资风险,促进我市国有投资公司(以下简称投资公司)规范运作、健康发展,根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规,以及国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(中办发〔2010〕17号)等文件精神,现就加强我市投资公司风险管控提出以下意见:
      一、总体要求和基本原则
      (一)总体要求
      围绕我市战略规划和目标任务,投资公司要以科学发展观为指导,按照匹配战略、主业突出、管理现代、运行良好、带动力强的要求,遵循市场经济规律,明确功能定位,突出主业,整合资源,有效防控风险,建立健全程序规范、运营高效、监管严格的公司管控体制和机制,增强投融资能力、盈利能力和市场竞争力,促进其健康发展。
      (二)基本原则
      1.政府引导与市场运作相结合的原则。投融资活动既要立足于全市经济社会发展大局,体现市政府意图,又要遵循市场经济规律,规范投融资行为,降低成本,有效防控风险。
      2.加快发展和防范风险相统一的原则。要按照率先科学发展的要求,加大投资力度,合理确定投资规模、债务规模,切实防范经营风险和财务风险,实现稳健经营。
      3.经济效益与社会效益统筹兼顾的原则。要统筹兼顾经济效益和社会效益,实施政府性项目和自营项目分类核算,建立政府性项目资源配给机制、自营项目科学管控机制,优化资源配置,提高运营效益。
      二、明确功能定位,促进科学发展
      投资公司要积极落实市委、市政府的战略部署,明确功能定位,做到主业突出、管理现代、运行良好,在新一轮城市经济社会发展中发挥强有力的带动作用,促进科学发展。
      (一)匹配战略。结合我市新一轮发展目标任务,重新确定各投资公司的功能定位,实现与城市发展战略的匹配,在推进科学发展和实现蓝色跨越中率先启动、优化布局。
      (二)主业突出。按照功能定位,明确公司主业方向,在城乡统筹发展、金融服务、蓝色经济引领、战略性新兴产业和旅游等现代服务业发展中,各有侧重,突出主业,形成优势。
      (三)管理现代。按照现代企业制度的要求,建立健全企业法人治理结构和运行管理机制:健全公司董事会及运行机制;监事会切实履行监督职责;经理层负责企业日常运营,对董事会负责并接受监事会质询和监督。
      (四)运行良好。在企业资产规模扩大的同时,更加注重资产质量的提升;企业的盈利能力、资产质量、负债水平、经营增长等指标应优于同行业平均值。
      (五)带动力强。积极融入我市新一轮发展战略,发挥国有资本在城乡统筹发展、培育发展战略性新兴产业等领域的引领作用,形成国资带动示范、社会资本积极参与、优势互补、共同发展的格局。
      三、建立完善项目分类管理运营机制
      (一)科学界定政府性项目与自营项目范围。政府性项目原则上为列入市政府年度投资计划的项目,经市委、市政府确定的城市基础性建设项目、城市公益性建设项目和政府性投资任务,国有企业改革调整以及重大政治、经济、文化和体育等工作任务。自营项目是指依据企业主业,发挥企业优势,参与市场竞争,以盈利为目的的项目。投资公司要搭建政府性项目和自营项目分类核算、管理、运营的平台,实现政府性项目和自营项目分类管理,风险隔离。
      (二)建立完善政府性项目资源配给机制。对投资公司承担的公益性政府项目,政府要按投资规模配置相应资源,由投资公司市场化运作,独立承担项目融资、建设及债务偿还。对准公益性、非公益性政府项目,要建立科学合理的资源整合配置方式,采用市财政安排资本金注入、授予特许经营权、项目范围内周边土地增值产生的收益按比例分成等资源补偿方式,发挥财政税收等政策的引导作用,面向市场吸引社会资本参与项目建设,实现项目独立运作,减轻投资公司投融资压力。经政府批准的给予运营补助或补贴的项目,由国资、财政部门对项目运营情况进行监管,在补助、补贴期满或因项目经营条件变化可实现收支稳定平衡后,据情核实调整退出政府性项目核算管理。
      (三)建立政府资源整合盘活机制。根据投资公司功能定位和主业方向,按照“产业相近、行业相关”的原则,加大资源整合盘活力度,将可用于运营的政府资源(资产)注入投资公司,以扩大资产规模,增强资本实力。经市政府同意,赋予投资公司一级土地开发整理职权。
      (四)强化投资项目审核程序。
      1.政府性项目应严格实施市政府审批程序,项目涉及融资事项,应按政府债务管理规定,由财政部门严格审批项目融资方案,科学设定融资模式,降低融资成本。建立健全政府性项目债务资金使用监察制度,完善项目建设的现场管理,督导评价监理公司履责行为,规范资金使用。
      2.投资公司要对自营项目实施预算管理,编制年度投资预算,报国资部门备案。视投资项目情况,采用政府研究、国资部门核准和企业决策等项目管理模式;完善可行性研究论证、专家评审、听取党委和监事会的意见、董事会科学决策等工作机制,进一步规范自营项目决策程序。
      3.投资公司以国有产权实施战略合作时,必须通过公开市场引进战略合作者,规范操作。
      4.建立拟设立企业章程备案制度。投资公司出资设立境外企业,在办理境外相关法律手续之前,应当将拟设立企业的章程报国资部门备案。
      5.严格执行法律意见书制度。投资公司决策重大经济行为涉及重要法律事项的,应由独立的法律中介机构出具法律意见书,作为决策的参考依据。
      (五)严格重大事项报告制度。投资公司应根据重大决策事项事前报告的相关规定,对拟实施的、可能对企业的经营、存续和国有资产保值增值带来重大影响的事项,在决策前将初步方案或思路报告国资部门。涉及上市公司的重大事项报告应遵守上市公司信息披露的相关规定,涉及企业商业秘密的重大事项报告应按保密管理的有关规定办理。
      (六)实施项目分类考核。按照市政府《关于市政府投融资企业负责人经营业绩考核评价与薪酬管理的意见(试行)》(青政字〔2011〕6号)的规定,区分政府性项目与自营项目,对投资公司经营业绩分别考核、综合评价。政府性项目考核着重引导企业发挥投融资平台作用、保障政府性重点工作任务,重点考核资金管理、成本控制、工程进度与质量、风险管控等指标;考核指标体系植入逾期债务清理指标并加大考核权重;考核年度结束后,根据相关部门确定的工程预算,出具的质量、安全评价结果及中介机构审计报告等进行清算,形成政府性项目年度考核结果。自营项目考核着重引导企业发展符合主业、盈利能力高、风险可控的项目,重点考核盈利能力、投资回报、风险控制等指标;考核年度结束后,根据中介机构审计报告进行清算,形成自营项目年度考核结果。
      四、加强内部管控,有效防范风险
      (一)建立财务预算管理机制。积极推进投资公司财务预算管理,发挥预算的引导和控制作用,降低经营风险。投资公司要建立财务预算管理委员会,专职履行全面预算的编制、执行和考核等工作;要对年度经营、投资和财务活动做出预算安排,编制资产负债表、利润表等预计财务报表,预测未来的财务状况及经营成果;要严格控制预算的编制、审批、下达、执行、分析、调整、考核等各环节,实现对投资公司全面经营活动的管控,严防流于形式;要加强对政府性项目预算执行的管控,严格按预算使用资金,未经批准不得借用或挪作他用。
      (二)完善财务风险预警机制。建立预警分析机制、自营项目向政府性项目风险传导的评估机制和财务风险分析处置机制。要重点分析资产分布、负债水平和所有者权益结构,通过资产负债率、速动比率、资产周转率等指标分析偿债能力和营运能力;要重点分析各项费用、收入的构成及增减变化情况,通过净资产收益率、每股收益等指标分析盈利能力和发展能力;要重点分析经营活动、投资活动、筹资活动现金流量的运转能否保证正常的经营运行。投资公司要切实稳定资金链条,控制好负债底线,增强融资发展能力。
      (三)完善内部审计监督机制。投资公司要重视发挥内部审计监督控制作用,围绕重大投融资项目,强化内部审计监督,加大风险管控。必要时,国资部门可委托中介机构对重点项目实施专项审计。
      (四)建立有效预防腐败的工作机制。要建立内部反腐倡廉工作机制,逐级落实投资公司、施工主体、监理主体等相关单位的廉政责任。城乡建设、土地、规划、发展改革等相关部门要加强对工程招标、物资采购、可行性研究、规划变更、土地使用等关键环节的监督管理,公司内部要实行严格的专业审查和行业审核制度。按照全市统一部署,统一运用国有资产监督管理平台,规范投资公司项目投资、资产处置、工程发包、大宗采购、股权变更等业务,通过流程再造,实行网上办理,全程动态监控,保障投资公司重大决策实施行为的公开操作,最大限度降低人为因素的影响。
      (五)完善运营风险防范机制。投资公司要增强经营过程资产风险管理意识,切实落实决策、执行、监管三个环节责任。要加强对高风险投资业务的管理。未经批准严禁从事证券期货、委托理财等高风险业务,防范投资及经营风险。要加强资产担保的管理,合理控制投融资及担保规模,防范债务风险。资产担保要严格审查担保条件,认真履行管理职责,按规定实施反担保和标的登记。文化、体育设施原则上不得用于抵押,因公益性基础设施建设举债,确需使用部分文化、体育设施进行抵押的,必须经市政府批准。要加强出租资产的管理。资产出租必须通过公开程序、规范方式进行。要加强重大项目招投标管理。制定招投标管理制度,建立完备的招投标程序,对工程发包、大宗采购等实施严格的招投标管理。要加强对外捐赠的管理,依法维护投资公司法人财产权,各部门不得平调投资公司的法人财产。要建立法律顾问制度,促进依法治企,防范法律风险。
      (六)建立项目后评价机制和稽查机制。投资公司应对目标项目实现程度、财务及经济效益、社会效益等指标完成情况与可行性报告进行对比,查摆项目预期与实际完成情况的差距及原因,及时总结经验。国资部门督促检查投资公司后评价制度的建立和后评价工作的开展,有关情况作为今后项目审批的参考。国资部门会同财政、审计部门定期或不定期对投资公司项目实施过程、结果和影响进行尽责调查、检查和稽查,依照有关法律法规对稽查结果提出处理建议或意见。
      (七)加快推动清理整合工作。投资公司要按照企业功能定位,突出主业,加快权属公司清理整合工作,重点清理整合非主业企业,关停并转企业、亏损企业、非体现政府意图的参股企业,特别是三级及三级以下企业。通过清理整合实现横向收缩、纵向压缩、主业突出、管控有力、防范到位的目标。
      五、建立督查机制,强化部门监管
      投资公司要按规定向财政、国资、审计等职能部门报送财务、统计等相关信息。财政部门要加强对政府项目资金、债务资金和各类财政性专项资金的监督检查,规范资金申请、使用、债务偿还等行为,加强政府性项目的考核,确保资金使用依法合规和安全。国资部门要加强财务监督、动态监测和预警分析,强化出资人财务监督信息平台应用,及时反映投融资预算执行情况,及时进行风险预警。审计部门要加强审计监督,对投资公司资产、负债、所有者权益、财务收支、财政性专项资金、建设项目预决算、管理运营等按规定进行审计,确保国有资产安全完整。
      监察机关要强化对投资公司的廉政监察,重点对公司内部建立运用决策、执行、监督机制情况进行监督,将国有资金投资的项目纳入全市工程治理监督检查的范围,定期组织审批程序、招标采购、工程预决算等方面的监督检查,严肃查处失职渎职、以权谋私等违纪违规行为。对违反决策程序、违规招标采购、违规投融资活动等行为,对造成重大损失的责任人,严肃追究责任。
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