关于进一步加强国有土地出让收支管理的意见(二○一○年八月二日)
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  • 年度期数 2010年第15期
  • 总期刊数 总第208期
  • 成文日期 2010-09-07
  • 编号 青政办发〔2010〕24号
  • 各区、市人民政府,市政府各部门,市直各单位:
      近年来,我市各级认真贯彻落实上级关于国有土地使用权出让收支管理等指示精神,大力加强土地出让收支管理,取得了积极成效。但是,从审计和日常管理情况分析,个别区(市)仍存在一些不容忽视的问题,主要表现为:土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理;已经收缴的土地出让收入未通过非税收入征管系统及时足额缴入国库;拖欠土地出让收入,未能做到应收尽收;越权减免缓缴或以“先征后返”等方式变相减免土地出让收入等。针对存在的问题,结合贯彻落实《省政府办公厅转发省财政厅等部门关于进一步加强土地出让收支管理的意见的通知》(鲁政办发〔2010〕5号)精神,现就强化土地出让收支管理、规范土地出让收支行为提出以下意见。
      一、统一思想认识,加强国有土地使用权出让收入征收管理
      (一)规范土地出让收支管理。各级、各部门要充分认识加强国有土地使用权出让收支管理的重要性和必要性,采取有效措施,加强土地调控,严格建设用地总体规划和使用计划,规范土地使用权交易行为;要结合七区统筹发展,逐步调整和完善事权与财权相匹配的土地出让收入分配政策,进一步强化土地出让收支管理,促进全市经济又好又快发展。
      (二)明确土地出让收入范围。国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款,包括受让人支付的征(收)地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括以下部分:
      1以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款;
      2转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款;
      3变现、处置、抵押、出租划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款;
      4转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款;
      5改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款,以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入;
      6国土资源管理部门依法出租国有土地向承租人收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益;土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权,依法向市、区(市)政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用,一并纳入土地出让收入管理。
      要严格按照《财政部、国土资源部、中国人民银行关于加强土地成交价款管理规范资金缴库行为的通知》(财综〔2009〕89号)的规定,加强土地成交价款的管理,进一步规范土地成交价款与税款、相关政府性基金、行政事业性收费和经营服务性收费的关系,避免收入混库。
      (三)切实加强土地出让收入的征收管理。各级财政、国土资源管理部门要按照各自的职责分工,密切协作,共同做好土地出让收入征收管理工作。土地出让收入由财政部门负责征收管理;国土资源管理部门负责土地出让收入的具体征收。其他部门或者单位一律不得征收土地出让金。
      1规范土地配置方式,逐步提高市场配置的比重。各级、各部门要按照《划拨用地目录》,严格控制划拨土地的范围,任何单位和个人不得突破范围划拨用地,积极探索经营性基础设施用地实行有偿使用的途径和方法。对符合国家规定可以协议方式出让的土地,要从严控制;对商品住宅、商业、旅游、娱乐和工业等经营性用地,全部实行招标、拍卖、挂牌出让方式,严格执行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部第39号令),提高土地市场配置比重。
      2规范国有土地使用权出让合同和划拨决定书管理。一是规范土地出让(租赁)合同和划拨决定书相关内容。在国有土地出让合同中,必须明确约定土地面积、用途、容积率、建筑密度、套型面积及比例、定金、交地时间及方式、价款缴纳时间及方式、开竣工时间及具体认定标准、违约责任处理。上述条款约定不完备的,不得签订合同,违规签订合同的,追究相关人员责任。合同变更,如涉及政府批准的供地方案中有关事项,应严格按照土地审批权限和规定程序报政府批准。对经批准依法改变土地用途的,必须在变更合同中明确应补缴的土地价款。二是明确合同签订期限。各级国土资源管理部门要严格按照政府土地批件批准的收(征)地协议和土地出让方案,在签订《成交确认书》之日起10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》,合同签订5日内,将《国有建设用地使用权出让合同》(副本)报送同级财政部门。受让人逾期不签订合同的,终止供地、依照约定不予退还定金。三是加强对土地出让(租赁)合同、划拨决定书的执行管理。国土资源管理部门要督促用地者依法履行土地出让(租赁)合同和划拨决定书,严格按照约定条款缴纳土地价款,对于未按规定缴纳土地价款的单位和个人,要严格按规定加收违约金。四是严格按照国家规定的征收期限收缴土地出让收入。土地出让定金不得低于土地出让最低价的20%,由土地受让方在出让合同签订当日缴纳。合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款,余款要按合同约定及时缴纳,最迟付款时间不得超过一年。
      3规范农业土地开发资金、国有土地收益基金、地铁建设基金的计提。各级应严格按照《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2006〕100号文件进一步规范国有土地使用权出让收支管理的意见》(鲁政办发〔2007〕38号),从土地出让总成交价款5%计提国有土地收益基金,实行专账核算,专项用于政府国有土地收购储备;根据省财政厅、国土资源厅印发的《山东省用于农业土地开发的土地出让金管理实施暂行办法》(鲁财综〔2004〕110号)的规定,按土地出让面积和规定标准,计提农业土地开发资金,实行专账核算,专项用于安排农业土地开发的支出;按照市政府《关于设立地铁建设基金的意见》(青政字〔2010〕11号)规定的范围和比例计提地铁建设基金,实行专账核算。
      4确保土地出让收入征缴入库。土地出让收入及时足额缴入地方国库,是确保土地出让收支纳入地方基金预算管理的基础。一是将土地出让收入全额纳入财政预算管理。征缴国有土地出让收入时,要按规定向土地受让人开具省财政厅统一印制的“山东省非税收入缴款书”,由受让人直接到银行缴款,通过青岛市非税收入征管系统(以下简称“非税系统”)全额缴入国库。市、区(市)财政部门对通过“非税系统”征缴的土地出让收入,应在10个工作日内划转地方国库。各级、各部门不得开设任何形式的“过渡账户”,收取或超时滞留应缴国库的土地出让收入。严禁各级将土地出让收入用于平衡政府财政预算。二是规范国有土地出让收入缴库行为。国土资源管理部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同,确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。对土地使用者未按签订的《国有建设用地使用权出让合同》规定足额缴纳土地出让收入的,应按合同约定加收违约金。除不可抗力外,延期付款超过60日,经出让人催交后仍不能支付出让价款的,出让人有权依法解除合同,收回土地,不予返还定金。财政部门应当将土地出让收入纳入政府非税收入收缴管理制度改革范围,统一收缴票据,规范收缴程序,提高收缴效率。三是严格土地使用证的发放管理。对未认真履行土地出让(租赁)合同和划拨决定书相关约定、未按规定缴清全部土地价款的单位或个人,国土资源管理部门依法不予核发国有土地使用证,也不得按土地价款缴纳比例分割发证。对违规核发国有土地使用证的,依法收回土地使用证,并追究有关领导和人员的责任。
      5严格国有土地出让收入减免缓的审批。除国务院有明确规定的以外,任何部门和单位均不得减免缓缴或变相减免土地出让收入,任何部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入,实行“零地价”,甚至“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
      (四)进一步加大对闲置土地的处置力度。国土资源管理部门要严格按照政策规定及时确认和处置闲置土地。对闲置满2年、依法应当无偿收回的土地,要坚决无偿收回,重新安排使用。对尚不符合法定收回条件的土地,要采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等方式及时处置。已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%,且未经批准中止开发建设连续满1年的,视为闲置土地依法处置。土地闲置满1年不满2年的,由国土资源管理部门依法按照土地出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
      各区(市)要组织国土资源管理、财政、监察、审计等部门,开展对闲置土地处置情况自查工作,并于2010年8月底前将闲置土地处置情况自查报告上报市相关部门。对开展自查工作不积极、不作为、处置不力、弄虚作假的部门和单位,将对闲置土地直接进行处置,收取的土地闲置费全部缴入市级国库。
      二、规范使用范围,加强土地出让支出管理
      加强土地出让收入的支出管理,逐步完善由国土资源管理、建设、财政、审计、监察等部门共同参与、相互制约的土地补偿审核机制。建立统一的土地收支管理决策机构和决策程序,严格执行国家法规政策关于“净地”出让的要求,在成片保障性住房供地试点的基础上,逐步取消土地补偿与出让收入直接挂钩的补偿模式,健全土地出让收入分配政策决策体系。
      (五)规范土地出让收入使用范围。土地出让收入使用范围有以下方面:
      1征(收)地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。
      2土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等,含地面物拆迁费、场地平整费、完善基础设施费、财务费用等。
      3支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征(收)地农民社会保障支出、保持被征(收)地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。
      4城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。
      5其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。
      (六)加强土地出让支出管理。土地出让支出要严格按照规定的使用范围规范管理使用,确保征地和拆迁补偿费、补助被征(收)地农民社会保障支出、保持被征(收)地农民原有生活水平补贴支出及时足额到位,不得拖欠农民及集体组织的征地补偿费。
      1切实保障被征(收)地农民利益,建立被征(收)地农民生活保障的长效机制。建立对被征(收)地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度,改革对被征地农民征地补偿费发放方式。对应当支付给被征(收)地农民的部分,要减少中间环节,防止被截留、挤占和挪用,切实保障被征地农民合法利益。
      被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费,可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接交纳。各级政府可以从土地出让收入中安排补助被征地农民保持被征地农民原有生活水平补贴支出和社会保障支出,确保被征地农民原有生活水平不降低,逐步建立被征地农民生活的长效机制。
      2严格按照国家有关征(收)地、拆迁法律法规,确保足额支付土地补偿费、拆迁补偿费用,有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法权益。
      3五市三区土地出让收入的使用,要重点向新农村建设倾斜,逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。要重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目,逐步改善农民生产、生活条件和居住环境,努力提高农民的生活质量和水平。
      三、完善政策,加强土地出让收支财政财务管理
      (七)健全预算管理制度,将土地出让收支全额纳入基金预算管理
      1加强年度土地出让收支预算编制工作。财政部门负责组织年度土地出让收支预算编制工作,按照基金预算编制的统一要求,明确预算编制原则、编制口径、编制标准和具体要求。土地出让收支预算应按照“以收定支、收支平衡”的原则编制,其中土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制;土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况,按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。国土资源管理、建设、国资、经贸、农业等相关部门按照各自的分工分别编制土地出让收支预算。
      2土地出让收支预算的审核和报批。国土资源管理部门根据上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素,对各部门编报的年度土地收入项目预算进行审核;财政部门按照规定的用途、支出范围和支出标准等因素,对各部门编制的土地出让支出项目预算进行审核。土地出让收支预算分别纳入全市政府性基金收支预算,由财政部门汇总并按规定程序上报市政府批准后执行。
      3土地储备资金实行项目预决算管理。国土资源管理部门应当于每年第三季度根据上年度储备计划,按宗地编制下年度土地储备资金收支预算,报同级财政部门审定。土地储备机构应当按照同级财政部门批复的预算执行。
      每年年度终了,要按照规定向财政部门报送土地储备资金收支项目决算,并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算委托具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核,报同级财政部门审批。
      (八)建立健全土地储备资金财务管理和成本核算制度。财政部门、国土资源管理部门要抓紧建立健全土地储备资金财务管理和成本核算制度,进一步规范土地储备资金的管理。土地储备资金实行专款专用,按宗地分账核算,与土地储备机构所需日常经费分别管理,不得相互混用。
      1加强土地储备机构贷款的管理。土地储备机构储备土地举借的贷款规模,应当与年度土地储备计划相衔接,并报经同级财政部门批准,不得超规模、超计划举借贷款。应进一步规范贷款银行的管理,规范储备贷款行为,防范贷款风险。土地储备机构储备土地举借的贷款只能专项用于土地储备,不得挪作他用。
      2加强土地储备成本的管理。要进一步明确土地储备成本、费用项目、标准,加强土地储备成本费用的管理与核算,在建立正常、规范的土地成本申报、评估、审核机制的基础上,市财政部门、国土资源管理部门要积极探索,有计划、有步骤地引进社会中介机构对土地储备成本进行审核。对土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出,通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位,努力降低开发成本。
      四、健全制度,建立土地出让收支管理长效机制
      (九)建立土地出让收支监管联席会议制度。土地资源管理和土地出让收支管理政策性强,涉及面广,工作难度大。为提高土地资源配置效率,减少工作环节,各区(市)要建立由政府定期组织召集,监察、审计、国土资源管理、财政部门和人民银行分支机构参加的土地出让收支监管联席会议制度,及时通报情况,互通信息,研究分析土地资源配置和土地出让收支管理中存在的突出问题,提出解决意见和措施。
      (十)完善土地出让收支统计制度。土地出让收支统计报表,是反映土地市场运行情况和土地出让收支政策执行情况的重要途径,是制定和完善相关政策的重要依据,也是查找问题、强化日常管理的工作平台。各级要认真做好土地出让收支统计工作,明确统计报表填报部门,落实填报责任。认真执行财政部、国土资源部、中国人民银行《关于建立国有土地收支统计报表体系的通知》(财综〔2007〕29号)、《关于加强国有土地收支统计报表编报工作的通知》(财综〔2010〕10号)的有关规定。财政、国土资源管理部门和人民银行分支机构要分别做好报表数据审核工作,确保数据准确,共同做好统计报表填报工作。财政部门要及时汇总本地区土地出让收支报表,确保按时报送上级财政、国土资源管理部门、人民银行分支机构。同时,各区(市)财政、国土资源管理部门要充分发挥统计报表作用,及时研究分析本地区土地资源管理运行情况和土地出让收支政策执行情况,不断完善政策制度,强化管理。
      (十一)健全土地出让收入信息公开共享制度。严格按照国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》(国土资发〔2010〕34号)的规定,公开住房供地计划、土地出让公告、土地出让和划拨结果、土地开发利用信息以及违法违规用地查处结果等信息。土地出让(租赁)成交后,国土资源管理部门要按照规定及时在土地市场网及土地有形市场等指定场所公布相关信息,在土地市场动态监测与监管系统中填报国有建设用地使用权出让(租赁)合同或划拨决定书。有关部门要加强土地出让合同签订、资金收缴、登记发证等各环节的信息沟通,及时了解土地出让及收入征缴情况。要建立全市统一的土地出让收入征管和信息共享机制,确保及时掌握土地出让收入收缴信息。
      进一步完善国土资源交易系统,逐步实现国土资源交易信息在国土资源管理、财政、监察、审计等部门之间共享。国土资源管理部门应当将年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同等相关资料及时抄送财政部门,财政部门应当及时将土地出让收支情况反馈给国土资源管理部门。
      五、强化监督管理,防止国有土地资产收益流失
      (十二)强化国有土地出让收支监督管理。各区(市)要高度重视国有土地出让收支管理工作,结合本地实际,加强组织领导,确保相关政策规定的贯彻落实。各有关部门要认真履行工作职责,形成工作合力,共同做好土地出让收支管理工作。财政、国土资源管理、人民银行、监察以及审计等部门要按照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的要求,继续整顿房地产秩序,加强市场监测、风险防范和监督管理,健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度,确保土地出让收入及时足额上缴国库,支出严格按照财政预算管理的规定执行。
      (十三)建立土地出让收支管理责任追究制度。各级要结合工程建设领域突出问题专项治理,切实维护土地出让收支管理政策的严肃性。严禁以招商引资、解决历史遗留问题等为理由,变相减免土地出让收入。对于违反规定拖欠土地出让收入、未及时足额缴纳土地出让收入、未将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理、已收缴的土地出让收入未按规定及时缴入地方国库、越权减免缓缴或变相减免土地出让收入等行为,要严格依照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)、《金融违法行为处罚办法》(国务院令第260号),以及监察部、人力资源社会保障部、国土资源部联合印发的《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部令第15号)的规定进行处罚,并依法追究相关责任人员责任。
      各区(市)要对照本通知要求,对土地出让收支情况进行认真自查,对存在的问题提出整改措施并落实到位。自查情况要填报相关自查表格(见附件),写出自查报告,于8月底前分别报送市财政、国土资源管理、银行管理机构、监察和审计等部门。市政府将组织有关部门对各区(市)土地出让收支管理情况进行专项检查。

        附件:1国有土地使用权出让收支管理情况自查表
        表格1.jpg
        2土地储备资金筹集使用情况自查表
        表格2.jpg
        3新增建设用地审批和新增费征收情况自查表
        表格3.jpg
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