李悦诚:探索“以地控税”税源控管新手段的实践与思考
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  • 年度期数 2010年第12期
  • 总期刊数 总第205期
  • 成文日期 2010-08-15
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    市地税局局长 李悦诚

        随着经济社会的迅猛发展,土地资源承载的压力日益加大,土地问题的特殊性和税收征管的复杂性,造成了涉地税收征管存在着地籍底数不清、税源查而难控等实际问题,成为税收管理的难点和社会关注的热点。青岛市地税局在税收实践中,把土地信息的无缝覆盖式管理,作为“以地控税”的切入点,与专业测绘部门合作,利用集成遥感和地理信息系统技术,开发了地理信息税收管理系统,并在市内四区试点推行,取得了初步成效。主要体现在以下四个方面:
      一是地籍等级分类标准更加科学。城镇土地使用税依据纳税人实际占用的土地面积和等级,按规定单位税额计算征收。不同的土地等级,适用的单位税额不同。因此,合理划分土地等级,调节土地级差收入,是城镇土地使用税顺利征收的前提。2007年以前,青岛市内四区一直沿用1998年土地等级划分标准。近年来,随着经济建设的迅猛发展、城市中心的东移,原有的划分标准已经不能适应形势发展的需要,城镇土地使用税税负不公的矛盾愈加突出。为此,由我们提出并经市政府批准,结合全市经济发展水平、土地利用状况和地价水平等因素,以青岛市2007年确定的土地出让基准地价中的“商业用地土地级别界限”,作为市内四区城镇土地使用税应税土地等级标准。这一做法,不仅把土地等级划分与出让分区定级协调一致,增强了土地等级划分的科学性和权威性,而且便于协调取得土地测绘数据等电子版相关信息,为“以地控税”管理模式的顺利推广扫清了障碍。市内四区城镇土地使用税应税土地等级调整后,年新增税款3200多万元,有效平衡了纳税人的税收负担,发挥了税收调节土地级差收入的作用。
      二是土地日常管理状态更加直观。地理信息税收管理系统应用的核心技术是地理信息系统(简称GIS)。它是在计算机软、硬件系统支持下,对整个或部分地球表层空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。其技术优势主要在于它的数据综合、模拟与分析评价能力,可以得到常规方法或普通信息系统难以得到的重要信息,实现地理空间过程演化的模拟和预测。借助GIS独有的空间分析功能和可视化表达技术,逐步建立集电子地图、地类、面积、权属及其他土地调查信息为一体、统一规范的土地税源数据库,推进动态化监控,让复杂繁多的税收基础业务变得清晰可视、生动直观,是税收管理员都能读得懂的共同语言,为强化税收征管提供了有力支撑。依托这一系统,只要是应税土地,不管其是否办理税务登记,不管土地使用人如何变化,也不管税收管理员如何轮换,税务机关都可以利用不变的地理信息,适时监控不断变化的纳税人,做到以不变应万变,实现真正意义上的“无缝隙、全覆盖”管理。如市局所属的四方分局通过对地籍和户籍的核查,发现某银行经法院拍卖取得土地及房屋并出租,未办理税务登记和申报纳税,核查应补税47.4万元,其中营业税及附加18.8万元,房产税26万元,土地使用税2.6万元。
      三是防止漏征漏管目标更加明确。运用地理信息税收管理系统,以每块宗地明细纳税申报为突破口,把纳税人土地使用证书等相关资料的所有涉税信息,通过网上申报方式采集到税源数据库;同时,充分利用国土资源房管部门地籍调查、土地详查和测绘的电子数据,以及房地产税收一体化管理和税收检查中获取的数据,按区域、分地段,与税源库或纳税人申报的占地面积等数据进行比对分析,查找漏征漏管土地。在此基础上,利用全球卫星定位系统(GPS)等先进测量技术,对确定的重点清查区域和企业、未办理土地登记手续用地、使用集体土地进行生产经营以及通过比对发现申报有问题纳税人的土地进行实地测量,查实实际占地、应税和免税土地面积,对未申报缴纳或申报应税面积不实的纳税人,逐户清理补税。目前,在对10个街道办事处的土地核查过程中,已查出漏征漏管户184户,漏征漏管地321宗,漏征和少申报土地面积490万平方米,年新增税源4889万元,同比增长51.94%,有效解决了土地领域税收管理存在的“漏登漏管”、“职责不明”、“税源不清”、“决策不准”等诸多难题,推进城镇土地使用税科学化、精细化、专业化管理水平不断提升。
      四是税款征收能力评估更加精准。借助地理信息税收管理系统,运用现代信息手段,以纳税人识别码作为检索标志,通过对征收环节与土地核查掌握土地信息的评估分析,一方面,可以厘清全市土地的分布状况,准确掌握应税和免税面积;另一方面,把土地核查掌握的信息作为正确的参照系,与大集中管理软件中的城镇土地使用税相应信息分析比对、预警评估,实现对“静态土地”与“动态纳税人”的双向交叉监控,做到了土地使用与税款征缴的“双同步”。 同时,通过地理信息地图的直观显示,所有应税土地的应征、已征信息一目了然,在这样一个阳光的层面上,可以上下监督、相互监督,避免了“暗箱操作”,不断降低税收的执法风险。目前市内四区已完成对10个街道办事处的核查任务,理论上应税土地面积1885万平方米,理论上土地使用税税源15582万元。核查后的实际税源为14302万元,误差率仅为8.22%。这充分证明了地理信息税收管理系统在挖掘土地使用税征管潜力,强化税源控管方面的强大作用,对于我们查找征管漏洞和薄弱环节,提供了有力的数据参考。
      目前,“以地控税”税源控管新手段刚刚起步。下一步,我们将依托信息化支撑,进一步整合软件、完善规程、明确岗责,逐步建立对涉地税收管理无缝覆盖、一体管理的长效机制,不断提升“以地控税”税收管理水平。
      一是扩大试点。2010年在市内四区全面推广应用电子地图,深化城镇土地使用税无缝覆盖式管理,并修改和完善城镇土地使用税税源数据库,打造税源控管新优势。同时,按照“先试点后推广、先城区后乡镇”的原则,加快在五市三区的推广应用步伐,选好试点区域,以点带面,逐步推进。在此基础上,积极拓展电子地图的应用范围,提高其增值服务水平,重点在房产税和重大建设项目税收管理方面试点应用电子地图,为纳税人提供便利的土地等级及税额标准地图查询,充分发挥信息管税的优势,不断做大做强“以地控税”品牌。
      二是搭建平台。在完善“以地控税”地理信息税收管理平台框架的基础上,进一步整合社会综合治税、城镇土地使用税、重大建设项目税源管理、房地产税收管理、建筑业税收管理等信息资源,搭建一个以大集中管理系统为依托,以电子地理地图为载体,以土地信息流管理为核心,以城镇土地使用税及土地衍生税源为主要管理对象的“以地控税”管理平台。依托这一平台,实现所有“应税”土地的全程监控及从税源到税收的过程控制。
      三是完善规程。依托“以地控税”管理平台,充分结合青岛市土地管理实际,建立起以岗责分工为基础,以业务操作流程为主线,以综合治税和税收管理为保障的“以地控税”工作规程:即打造全系统自下而上、分岗位、分环节,明确管理和监控工作职责的岗责体系;打造从地籍→户籍→税基完整的、覆盖全程、无缝隙监控的业务流程;打造通过社会综合治税采集土地信息,按照土地状态实现各税关联管理层层递进的工作体系,切实提高“以地控税”管理实效。
      四是健全机制。围绕“以地控税”管理平台和数据业务链条,强化各项涉地信息的综合运用,建立一个数据分析→比对→综合评价的内部质效控制和责任预警机制,提高质效反馈能力,为决策提供有力依据。同时,通过电子地图的直观显示,所有应税土地的应征、已征信息一目了然,在这样一个阳光的层面上,可以上下监督、相互监督,避免了“暗箱操作”,不断降低税收执法风险。

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