转发市财政局市发展改革委人民银行青岛市中心支行关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式实施意见的通知(2016年1月14日)
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  • 制发机关 青岛市人民政府办公厅
  • 年度期数 2016年第3期
  • 总期刊数 总第337期
  • 成文日期 2016-01-14
  • 编号 青政办字〔2016〕5号
  • 各区、市人民政府,市政府各部门,市直各单位:

      市财政局、市发展改革委、人民银行青岛市中心支行《关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》已经市政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

      

    关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

    市财政局市发展改革委人民银行青岛市中心支行

     

      为完善财政投入及管理方式,拓宽基础设施和公共服务领域建设融资渠道,增强公共产品供给能力,根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)和《山东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行济南分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》(鲁政办发〔2015〕35号),现就在我市公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式,提出以下实施意见。

      一、总体要求

      (一)指导思想。

      按照中央、省、市有关部署要求,以体制、机制创新为动力,以确保社会公众利益,提高基础设施建设水平和促进公共服务发展为目的,通过建立健全市场化的价格形成机制、合理的政府补贴机制、科学的风险分担机制和有约束的利益分配机制,鼓励和引导社会资本积极参与我市公共服务领域项目建设,激发社会资本活力,切实提升公共产品和公共服务供给能力、质量和效率,为广大人民群众提供优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力。

      (二)基本原则。

      1.互利共赢。建立健全绩效、风险与收益相协调的运作机制,合理设置边界条件,科学分担项目风险,充分保证合作各方享受合理收益,确保向社会稳定提供物有所值的公共服务产品,实现政府、社会资本和社会公众等多方共赢。

      2.诚信合作。在政府和社会资本合作模式中,政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等。合作各方必须牢固树立法律意识、契约意识和信用意识,坚持平等协商、诚实守信、严格履约。

      3.稳妥推进。按照“先示范,后推广”的方式,因地制宜,稳妥推进政府和社会资本合作模式的推广运用。控制项目的政府支付责任,坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施。

      4.公开透明。完善项目选择、方案审查、价格管理、退出机制、绩效评价等方面制度设计,规范运作程序,依法充分披露PPP项目重要信息,营造公开透明的良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

      (三)工作目标。

      到2016年年底,建立起比较完善的政府和社会资本合作制度及其管理体系,规范政府和社会资本合作模式推广运用,显著提升公共服务水平和质量。2017至2018年,各级政府和社会资本合作的范围覆盖到全部适宜项目,建立健全投资、建设、运营的市场化运作体系和资源、补贴、价格等政策要素的有效协调机制。

      二、适用范围与运作方式

      (一)适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的领域。主要包括:能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、地下空间等公共服务领域。全市范围内上述领域的新建项目应优先选择政府和社会资本合作模式运作;已建成的项目,特别是地方政府存量债务中适宜以政府和社会资本合作模式运营的融资平台公司存量项目,优先支持转型为政府和社会资本合作项目。

      (二)运作方式。政府和社会资本合作项目的运作方式主要包括委托运营、管理合同、租赁-运营-移交、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、移交-运营-移交、改建-运营-移交、购买-建设-运营、区域特许经营及其组合。具体政府和社会资本合作项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。根据项目的行业、运作方式及具体情况的不同,可以设置政府付费、使用者付费和可行性缺口补助等不同的付费机制。

      三、规范组织项目实施

      (一)分级管理。

      政府和社会资本合作项目应严格按照项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的规定程序组织实施。按事权划分实行分级管理,市本级政府和社会资本合作项目由市级相关部门负责组织实施和监督管理。各区(市)政府和社会资本合作项目由各区(市)负责组织实施和监督管理,市级相关部门应加强业务指导与行业管理,各区(市)应定期将进展情况报市财政部门。

      (二)项目识别。

      1.项目的发起和征集。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。各级财政、发展改革部门应负责向交通运输、国土资源、建设、环保、教育、科技、民政、卫生计生、水利、农业、体育、文化、人力资源社会保障等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本可以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的政府和社会资本合作项目。

      2.项目的立项审查。拟采取政府和社会资本合作模式操作的项目,由政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构,编制项目预可行性研究报告。由同级发展改革部门会同财政部门对项目的必要性、基本功能、建设内容、控制规模、建设标准及投资额度等进行论证审查,并按程序报同级政府决策。

      3.项目的筛选和论证。财政部门会同行业主管部门负责对项目进行初步物有所值评价,对政府付费或补贴的项目进行财政承受能力初步论证。通过论证识别的项目,纳入项目储备,并可进行项目准备。对于储备项目,经报请同级政府批准同意,可向社会公开发布。按照“能进能出”的项目管理要求,对于推进过程中条件不成熟或不再适宜采取政府和社会资本合作运作的项目,及时剔除储备,加强项目动态管理,提高项目推进效率。

      (三)项目准备。

      1.编制实施方案。项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。项目实施机构应按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)的要求,组织编制项目实施方案,实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择和政府支出费用测算等内容。

      2.审核实施方案。建立部门联审机制,各级财政、发展改革、物价、规划、国土资源等相关部门会同行业主管部门,对项目实施方案进行联合审查。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证及部门联审的项目,由项目实施机构报经同级政府批准后组织实施;未通过验证或联审的项目,可在实施方案调整后重新验证或联审,经重新验证或联审仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。

      (四)项目采购。

      1.甄选合作伙伴。项目实施机构应根据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》(财库〔2014〕215号)等有关规定和同级政府批准的项目实施方案,合理运用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源等采购方式,公开、公平、依法、择优选择社会资本合作方。

      2.签订合同文本。各级财政部门要会同行业主管或监管部门做好合同审核工作,确保合同内容真实反映各方意愿、合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障合法权益。按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)要求,项目合同经同级财政部门会同相关部门初审并报经同级政府审核同意后,由政府或项目实施机构与采购中标、成交的社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与政府或项目实施机构重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。

      (五)项目执行。

      1.成立项目公司。社会资本可依法设立项目公司,负责项目具体管理和融资运作。政府可指定相关机构依法参股项目公司,但政府在项目公司中的持股比例应当不高于49%,且不具有实际控制力及管理权。

      2.项目履约管理。社会资本或项目公司负责项目融资,并严格按照合同约定组织项目建设和运营。项目实施机构负责根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报。政府有支付义务的,财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账和统计监测制度,按照合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用。

      3.中期评估。项目实施机构应每3至5年对政府和社会资本合作项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和政府和社会资本合作项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报同级财政部门备案。中期评估结果作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

      4.监督管理。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对政府和社会资本合作项目履行行政监管职责;财政部门和项目实施机构应加强对项目融资的监督管理,防止企业债务向政府转移;实施机构应加强运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性;政府和社会资本合作项目各方应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会公众监督。

      (六)项目移交。

      政府和社会资本合作期满后,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交。政府和社会资本合作过程中,如遇不可抗力或合同规定的违约事件导致项目提前终止时,项目实施机构或政府指定的其他机构应及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。项目移交完成后,财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果将作为政府决策政府和社会资本合作项目的参考依据。

      四、完善保障机制

      (一)加强组织领导。

      市财政局牵头建立全市推广政府与社会资本合作协调工作机制,统一协调部署政府和社会资本合作模式推广运用工作,定期调度项目进展情况,协调解决推广运用工作中遇到的重大问题。各区(市)政府要建立相应的工作协调机制,明确部门职责分工和工作目标要求,为推广运用政府和社会资本合作模式提供组织保障。各级各部门要按照职责分工,负责抓好相关领域具体工作。财政、发展改革、金融等部门要积极会同规划、物价、城乡建设、国土资源、城市管理、农业、卫生计生、教育、体育、交通运输、人力资源社会保障等行业主管或监管部门,加强政策沟通协调和信息交流,共同做好政府和社会资本合作模式推广运用的各项工作。

      (二)完善制度体系。

      按照“政策制度、管理体系建设与推动项目示范并进,相互促进”的要求,积极开展政府和社会资本合作项目示范工作,尽早形成一批可复制、可推广的实施范例,为我市推广运用政府和社会资本合作模式积累实践经验。在充分调研和示范实践基础上,围绕规范项目实施方案审查、项目合同审查、项目运营监管、财政补贴资金管理等各环节工作,建立和完善我市政府和社会资本合作项目运作管理制度体系。各行业主管或监管部门应研究制定分领域政府和社会资本合作项目操作规程,为各领域项目的申报、筛选、审批和实施明确技术标准、工作流程和政策要求。各区(市)政府要结合已有规划和各地实际,出台具体政策措施并抓好落实。

      (三)加强政策支持。

      1.简化项目审核流程。健全完善项目实施方案联审机制,各相关职能部门参与项目实施方案的联合审查,整合相关审批事项,凡能够前置审查的审批环节,一律提前审查,能够在项目实施方案中明确的内容要予以细化明确,确保实施方案具有可行性,便于操作,提高项目执行效率。项目实施过程中,各相关职能部门应主动加强服务,简化办理手续,精简审批环节,优化办理程序,提高审查工作效率,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

      2.加大资金支持力度。积极探索财政资金撬动社会资本和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式,加快推进项目落地实施。参股山东省政府和社会资本合作发展基金,积极争取中央、省政府和社会资本合作融资基金支持。设立青岛市政府和社会资本合作发展基金,优先投入市级以上政府和社会资本合作示范项目及出资参与区(市)公共服务领域的政府和社会资本合作项目。探索通过以奖代补等措施,激励项目加快落地实施,对于推进速度快、运作规范、成效显著的项目,市财政给予适当奖励。

      3.鼓励金融服务创新。支持金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融产品和服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持,支持金融机构提早介入项目前期准备工作,参与项目的设计、融资、建设和运营。鼓励社保资金、保险资金等各类资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。鼓励项目公司通过发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等市场化方式进行融资。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款和清洁发展基金贷款。

      4.完善相关配套政策。实行多样化土地供应方式,保障项目建设用地。落实国家规定的各项税收优惠和行政事业性收费减免政策。完善公共服务价格形成、调整、补偿协调机制,根据项目运行情况、绩效评价结果、价格决策听证意见等因素,合理确定和调整公共服务价格。建立第三方支持体系,组建青岛市政府和社会资本合作咨询服务机构库,为政策制定、体制机制建设、项目实施方案编制、审查等项目运作和全过程监管提供第三方支持。

      (四)创造公平市场环境。

      建立公平的准入机制,防止不当干预和地方保护,保障不同所有制、不同注册地的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。加快推进全社会信用体系建设,促进社会资本守信自律。建立统一信息发布平台,完善信息公开制度,及时披露相关信息,营造公开透明的环境,接受社会公众监管。加强宣传引导,做好政策解读,培育积极合作理念,营造良好合作氛围。

      (五)加强债务风险管控。

      1.化解存量债务。各级财政部门要积极做好融资平台公司项目的梳理,支持符合条件的项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。

      2.控制财政风险。财政部门应根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出责任,对政府付费或提供可行性缺口补助的项目严格进行财政承受能力论证,坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,合理确定补贴规模,防止政府支出责任过重加剧财政负担。建立科学、合理的项目收益与风险分担机制,按照政府性债务管理要求,依法严格控制政府或有债务,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,形成新的政府债务。

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