各区、市人民政府，市政府有关部门，市直有关单位：

　　《青岛市推进县级公立医院综合改革实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

　　青岛市人民政府办公厅

　　2014年9月28日

　　青岛市推进县级公立医院综合改革实施方案

　　为进一步推进全市医药卫生体制改革，加快县级公立医院综合改革步伐，根据国家卫生计生委等5部委《关于印发推进县级公立医院综合改革意见的通知》（国卫体改发〔2014〕12号）和省政府办公厅《关于推进县级公立医院综合改革的实施意见》（鲁政办发〔2014〕30号），制定本方案。

　　一、总体要求

　　坚持县级公立医院公益性质，以“保基本、强基层、建机制”为基本原则，以破除“以药补医”机制为关键环节，坚持医疗、医药、医保“三医”联动，全面深化县级公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等综合改革，重点抓好建立科学补偿机制、加强医药费用控制、完善药品耗材招标采购机制、改革医保支付制度、建立考核评估制度5个体制机制改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。

　　二、综合改革的范围及实施时间

　　在黄岛区、即墨市第一批县级公立医院综合改革试点的基础上，逐步在其他区市所属的县级公立医院（包括综合医院、中医医院和专科医院）推行综合改革。

　　从2014年10月1日起，在胶州市、平度市、莱西市所属的县级公立医院启动第二批综合改革试点。其他区、市可结合自身实际，积极探索县级公立医院综合改革。

　　三、综合改革的主要内容

　　（一）五项重点改革

　　1.建立科学补偿机制。

　　（1）取消药品加成政策。试点县级公立医院自2014年10月1日起全部取消药品加成政策，实现零差率销售。县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助3个渠道改为服务收费和政府补助2个渠道，取消药品加成政策（中草药、中药饮片除外）。医院由此减少的收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入，以及医院加强核算、节约成本等多方共担。试点区、市要合理测算医院取消药品加成后减少的收入，制定县级公立医院综合改革多渠道补偿办法。试点期间，对医院因取消药品加成所减少收入的20%部分，政府补偿不低于10%，其余部分通过医院加强核算、节约成本解决。落实对中医医院的投入倾斜政策，可根据实际情况，适当增加财政资金对中医医院取消药品加成后的补偿。

　　（2）落实政府办医责任。县级人民政府是举办县级公立医院的主体，要在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，全面落实政府对县级公立医院符合规划的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农公共服务等政府投入政策。编制内人员的各项社会保险、符合规定的离退休人员费用，由区、市财政全额补助，列入年度预算。承担公共卫生任务所需经费由区、市纳入财政预算。县级财政按照实际情况调整支出结构，切实加大投入，增加的政府投入要纳入财政预算，并及时拨付到位。市级财政对县级公立医院综合改革给予适当补助。

　　（3）合理调整医疗服务价格。按照“锁定总量、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，注重体现医务人员技术劳务价值，综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及当地经济社会发展水平等因素，合理调整价格，逐步理顺医疗服务比价关系。提高诊疗、手术、护理、床位和中医服务等项目价格。降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格。已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的2015年前限期降低检查、治疗价格。服务价格调整要综合考虑医院正常运转、群众就医负担、医保基金安全、医务人员服务价值等各方面因素，精准测算、合理确定。胶州市、平度市、莱西市所属县级公立医院综合改革试点医疗服务项目和价格，要按规定于2014年9月30日前调整到位。

　　（4）调整医保补偿政策。县级公立医院要提供与基本医保保障范围相适应的适宜技术服务，控制基本医保保障范围外的医药服务。充分发挥医疗保险补偿作用，医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿。医疗服务价格调整政策与医保支付政策相衔接，调整增加的医疗服务收费按规定纳入医保支付范围，缩小医保基金政策内报销比例与实际报销比例的差距。

　　（5）加强县级公立医院债务管理。按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理”的要求，建立新债责任追究制，并在严格制止发生新债的基础上，对符合规划要求的县级公立医院，按照国家规定举借的用于基本建设和购置大型医用设备等与其发展建设直接相关的长期历史债务，纳入政府债务平台管理，逐步清理化解。

　　2.加强医药费用控制。

　　（1）建立医药费用不合理增长联合控制机制。通过强化医疗服务监管、落实政府财政投入政策、理顺服务价格、改革医保支付办法、完善医疗机构激励约束政策等综合措施，控制医药费用总量，调整药品、高值耗材和大型设备检查费用在收支中的比例结构，切实降低群众看病就医负担。

　　（2）充分发挥医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。加大对医疗机构服务行为的实时监控力度，强化对定点医疗机构总医疗费用、次均（病种）医疗费用、个人负担医疗费用等指标的考核，考核结果与医保基金支付挂钩，鼓励定点医疗机构严格控制医疗费用。利用信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强对基本医保目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。

　　3.完善县级公立医院药品、耗材采购机制。

　　（1）鼓励县级公立医院采购低价药物及医用耗材。进一步增强医疗机构在药品、耗材招标采购中的参与度，县级公立医院所用基本药物、常用药品和高值医用耗材，通过省级集中采购平台统一采购，医疗机构在省级集中采购的基础上，通过“二次议价”等方式，降低药品耗材采购价格。在保证质量的前提下，鼓励采购国产高值医用耗材。

　　（2）药品耗材集中采购。鼓励区、市对省平台统一招标采购外的药品和医用耗材进行统一集中采购，压缩采购中间环节和费用，降低虚高价格。

　　（3）推进建立县级公立医院基本药物和常用药品市级集中付款制度。无正当理由未能按时付款的，采购机构要向企业支付违约金。

　　4.改革医保支付制度。

　　加快推进医保支付方式改革，完善医保付费总额控制，实行总额控制下的按人头付费、病种付费等多种方式相结合的复合式结算办法，并与医疗服务质量相挂钩，建立“结余奖励、超支分担”的激励约束机制。积极推动建立医保经办机构与医疗机构的谈判机制和购买服务的付费机制。

　　5.建立县级公立医院考核评估制度。

　　（1）建立县级公立医院科学考核评估体系。按照有利于深化改革需要、满足人民群众卫生需求、充分调动医务人员积极性的原则，建立以社会效益、工作效率为核心的公立医院绩效考核制度，将医院的公益性质、运行效率、群众满意度等作为考核的重要指标，考核结果与院长履职评价、医保支付、财政补助、工资总量等挂钩，逐步提高医务人员待遇，调动医院和医务人员的积极性。

　　（2）加强县级公立医院预算管理和财务管理。以区、市为责任主体，对县级公立医院收入和支出进行规范，制定管理办法，控制县级公立医院行政性支出，加强“三公经费”管理和财务管理，实施成本核算。区、市政府应委托有审计资格的第三方，对县级公立医院财务运行状况进行年度审计，审计报告和结果作为改革评价的重要依据。

　　（二）六项改革任务

　　1.改革管理体制。

　　（1）明确县级公立医院功能定位。县级公立医院是公益类事业单位，是县域内的医疗卫生服务中心、农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。承担为县域居民提供基本医疗服务，包括推广应用适宜技术；开展县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救与疑难病转诊；实施基层医疗卫生机构人员培训指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等工作。

　　（2）建立和完善法人治理结构。加快政府职能转变，推进政事、管办分开。合理界定政府和公立医院在资产、人事、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督之间相互分工、相互制衡的运行机制。推进县级公立医院去行政化，逐步取消医院的行政级别。县级卫生计生行政部门负责人不得兼任县级公立医院领导职务；已经兼任的，要于2014年12月31日前辞去公立医院或卫生行政部门职务。落实县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权，探索建立理事会、管委会等法人治理结构。采取公开选拔、社会招聘等方式遴选院长，实行院长聘用制。

　　（3）合理配置资源。区、市要制订本行政区域卫生规划与医疗机构设置规划，严格控制床位规模和建设标准。对各类公立医院2015年年底前的床位规模，由医院提出申请，同级卫生计生、机构编制、财政、发展改革、人力资源社会保障等部门根据区域卫生规划、服务范围和社会发展实际需要确定。县域内每千常住人口配置床位数已达到4张的，原则上不再扩大公立医院规模。合理把控单体医院的规模和建设标准，禁止超标准扩张，医院自行增加的床位数不作为核定编制的依据。严禁举债建设和举债购置大型医用设备，对超规模、超标准和举债建设的地方和机构，严肃追究政府和医疗机构负责人的相关责任。探索建立区域性会诊中心、医学影像中心、检验中心和病理中心，促进资源共享，提高卫生资源利用效益。

　　（4）推进国有企业所办医院改革。研究制定国有企业所办医院的改革政策措施，鼓励国有企业所办医院通过整体移交、资源重组、股份制改革等方式进行改革。改革过程中要严格按照规定审计评估，防止国有资产流失。优先选择并支持具有办医经验、社会信誉好的社会资本，通过合作、兼并、收购等多种形式，参与国有企业所办医院改制重组。

　　2.深化人事分配制度改革。

　　（1）创新编制和人事管理。在不突破县级公立医院编制总量的原则下，对县级公立医院编制实行动态管理，鼓励有条件的地区探索实行编制备案制。县级公立医院按国家和省关于岗位管理相关规定，自主拟定岗位设置方案，并按规定备案。落实县级公立医院用人自主权，新进人员实行公开招聘。优化人员结构，按标准合理配置医师、护士、药师和其他专业技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员。建立竞争性用人机制，全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，实行定编定岗不固定人员，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。结合实际妥善安置未聘人员。县级公立医院医务人员按规定参加社会保险，为促进人才合理流动创造条件。

　　（2）建立适应行业特点的薪酬制度。结合医疗行业特点，建立公立医院薪酬制度，完善收入分配激励约束机制，合理确定医务人员绩效工资水平，并适当拉开收入差距。根据绩效考核结果，做到多劳多得、优绩优酬，绩效工资分配重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜。建立法人治理结构、实行院长聘任制的县级公立医院，在绩效工资政策框架内，可探索实行院长职级制工资。提高县级公立医院人员经费支出占业务支出的比例。落实省医师多点执业的有关规定，允许公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。

　　3.加强医院管理。

　　（1）实行院长负责制。落实院长用人自主权、分配权。院长是医院的法定代表人，负责组织实施理事会决议，按规定拟定医院内部机构设置方案和医院人事、财务、分配、职称聘任等管理制度，保证医院日常运行。实行院长任期制和目标责任考核制，完善院长激励和约束机制，严禁将院长收入与医院经济收入直接挂钩。建立问责机制，严格兑现奖惩。加强院长职业化建设，分批次开展管理能力培训，探索建立院长任职资格管理制度。

　　（2）完善内部管理制度。建立以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行医院财务会计制度，实行总会计师制。健全财务分析和报告制度，医院年度财务报告按规定实行注册会计师审计，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。建立健全医院财务审计和院长经济责任审计制度。鼓励推行后勤服务外包。实行院务公开，发挥职工代表大会作用，加强民主决策，建立科学民主的议事决策程序，重大决策、项目投资、大额资金使用、中层以上人事任免等事项要通过民主审议决策。建立完善医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员各项基本信息、年度考核结果以及违规情况等。

　　（3）规范医疗服务行为。探索医药分开的多种形式。鼓励门诊患者自主选择在医院药房或凭门诊处方到零售药店购买口服药物。严格落实公立医院用药管理、处方审核和点评制度，加强抗菌素、激素类、抗肿瘤、心血管等药物临床应用管理，促进合理用药，保障临床用药安全、经济、有效。县级公立医院基本药物与常用药品销售额占全部药品总销售额的比例不低于80%。建立健全医疗质量控制体系，加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。加强医疗行风建设，促进依法执业、廉洁行医。强化问责制，严肃查处工作严重不负责任或失职渎职行为。

　　4.提升服务能力。

　　（1）加强县级公立医院能力建设。加快县级公立医院标准化建设，实施县级公立医院临床重点专科建设，切实加强重点、薄弱科室以及县外转诊率较高的病种所在临床科室的建设。落实省二类相对成熟技术管理规定。深化城乡医院对口支援工作，建立县级公立医院与城市三级医院长期稳定、互惠共赢的分工协作机制。

　　（2）建立适应行业特点的人才培养制度。加快建立适应医疗卫生行业特点的人才培养使用评价机制，重点加强基层医疗卫生人才培养。建立健全住院医师规范化培训制度，到2020年，新进入县级公立医院的医生必须经过住院医师规范化培训。加强县级公立医院骨干医师培训，实施专科特设岗位计划，引进急需高层次人才。

　　（3）推进信息化建设。加快推进市级信息平台建设和县级医药卫生信息资源整合，逐步实现医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享。加快县级公立医院信息化建设，建设以电子病历和医院管理为重点的县级公立医院信息系统。

　　（4）推进社会办医。在坚持公立医疗机构为主导的前提下，鼓励和引导社会办医，发展一批有规模、有质量、有品牌的非公立医疗机构，建立起与经济社会发展和人民群众需求相适应的结构合理、运行规范、竞争有序、共同发展的多元化办医格局。要坚持统筹规划、共同发展原则，合理配置医疗资源，在符合区域卫生规划和医疗机构设置规划条件下有序推进。在未达到医疗卫生资源配置标准的地区，优先将社会办非营利性医疗机构统一纳入区域卫生规划和医疗机构设置规划。在达到医疗卫生资源配置标准的区市，可鼓励引导社会资本以多种形式参与包括国有企业所属医院在内的部分公立医院改制重组。要进一步简化并规范政府审批社会资本办医程序，认真落实非公立医疗机构在用地、用电、用水、用热等方面的优惠政策，将符合条件的非公立医疗机构按规定纳入医保定点范围，为社会办医创造良好环境。到“十二五”末，通过控制公立医院的规模，使全市非公立医疗机构的床位数和服务量占到全市医疗卫生机构的20%左右。加快健康服务业发展，鼓励社会资本参与投资医疗服务业，积极发展康复医院、老年病医院、护理医院等医疗机构。倡导采取政府购买服务方式，引入社会资本和市场竞争机制。

　　（5）发挥中医药特色优势。研究制定有利于发挥中医药作用和支持中医药发展的政策。落实中医医院财政补偿倾斜政策，区、市设立中医事业专项资金，并按照一定幅度逐年增长，优先扶持中医学科发展与人才培养。完善医保差别支付政策，鼓励使用中医药服务，促进中医药发展。将符合规定的中医诊疗技术项目、中药饮片和省食品药品监督管理部门批准的治疗性医院中药制剂纳入基本医疗保险、工伤保险、生育保险支付范围。基本医疗保险参保人员使用中医药治疗的，医药费用报销比例提高10%。全面推开中医优势病种收费方式改革，在充分调研论证基础上，逐步增加试点病种，对中医优势病种实行单病种付费，合理确定支付标准，相应提高报销比例，并在医保支付中优先保障。中医医院发展突出中医药特色，试点中医医院中医类别执业（助理）医师占执业医师的比例应逐步达到60%；中药饮片销售额应占药品销售总额的15%以上；门诊采用非药物中医技术诊疗人次应达到门诊总人次的10%以上。

　　5.构建分级诊疗格局。

　　（1）开展医联体试点。在部分区市开展县级公立医院、镇卫生院、村卫生室医联体试点，通过纵向技术合作、人才流动、管理支持等形式，逐步建立市、县、基层三级医疗机构一体化的医疗卫生服务体系。加快建立县级公立医院与基层医疗卫生机构、城市公立医院长期稳定的分工协作机制。

　　（2）促进医疗人才纵向流动。城市公立医院定期向县级公立医院派驻医疗团队或骨干医师，县级公立医院要加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，进一步健全向镇卫生院轮换派驻骨干医师制度；加大镇卫生院在职执业医师进修培训力度，探索建立公立医院医师基层医疗卫生机构执业经历与聘任、职称评审挂钩制度，鼓励和引导优秀人才到基层执业。

　　（3）完善合理分级诊疗模式。认真执行分级诊疗的标准和办法，实行基层首诊制度。提升镇卫生院的医疗和管理水平，鼓励基层医务人员通过签约服务、预约诊疗、巡回医疗等服务方式，引导常见病、多发病患者在基层医疗卫生机构就医，危重、急症大病和疑难病症患者转诊到区、市或市级公立医院，合理分流病人，真正实现“首诊在基层”。建立县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，县级公立医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。

　　（4）发挥价格和医保杠杆作用。实行普通门诊按规定就医，住院逐步实行基层首诊和双向转诊制度，对基层首诊和双向转诊医保报销政策由市人力资源社会保障局、市卫生计生委等部门制定。支付政策进一步向基层倾斜，拉开不同级别定点医疗机构间的报销比例，引导参保人员到基层医疗卫生机构就医，推动形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医秩序，基本实现小病就医在基层、大病就医不出县，力争2015年年底实现县域内就诊率达到92%左右的目标。

　　6.强化服务监管。

　　（1）严格行业管理。优化监管机制、完善监管制度、创新监管手段，加强医疗卫生综合监督体系建设，提高综合监督能力，加大监督执法力度。卫生计生行政部门要完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，加强对县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管。加大对异常、高额医疗费用的监测和分析，建立回溯检查制度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。进一步整顿医疗秩序，打击非法行医。人力资源社会保障部门要落实医保基金收支预算管理，建立医保对统筹区域内医疗费用增长的控制机制。

　　（2）发挥社会监督作用。推进医院信息公开，发挥医疗行业协会等社会组织的监督作用，建立社会监督评价体系，形成社会多方参与的监管制度。探索建立第三方评价机制，全面、客观地评价医疗质量、服务态度、行风建设等。

　　（3）促进医患关系和谐。加快建立医疗纠纷人民调解等第三方调解机制，完善医疗纠纷处理，有效化解医疗纠纷。进一步完善医疗责任保险，积极探索医疗意外保险，逐步建立健全医疗风险分担机制。依法打击涉医违法犯罪行为，努力构建平等、健康、和谐的医患关系。

　　四、保障措施

　　（一）加强组织领导。县级公立医院综合改革政策性强，涉及机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生计生、物价等多个部门。各相关区、市要切实加强组织领导，健全工作机制，为改革提供组织保障。各有关部门要按照职能分工，明确责任，周密部署，密切配合，抓好落实。

　　（二）制定实施方案。各相关区、市要抓紧制订综合改革实施方案，明确财政补助、价格调整、医保支付、内部管理等配套政策，落实牵头部门和进度安排，10月1日正式启动实施。相关区、市人民政府是改革实施主体，要建立工作推进机制，切实做好实施工作。第一批试点区、市应按照本方案要求完善实施方案，继续深化改革工作。

　　（三）做好宣传培训。各相关区市、各有关部门要加强宣传培训，充分发挥医务人员改革主力军作用，统一思想，提高认识，增强改革的主动性。要向广大群众、社会各界宣传和解读改革的政策、目标任务等，开展舆情监测，合理引导社会预期，营造良好的改革环境。

　　（四）加强督导检查。各相关区市、各有关部门要加强对改革进展情况和效果的监测、评估，建立工作调度和定期通报制度，加大督导检查、考核问责力度。市医改工作领导小组各成员单位要加强统筹协调，做好配套政策的制定和督促落实工作，共同推动改革深入开展。

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