解读人：盛英武   职务：青岛市水务管理局总工程师

近日，青岛市人民政府办公厅印发《青岛市防汛抗旱应急预案》（青政办字〔2026〕33号，以下简称《预案》），自印发之日起正式施行，《预案》是指导全市水旱灾害（含台风灾害）防范与应急处置的纲领性文件，现就其出台背景、核心内容与突出特点解读如下。

一、预案修订背景与意义

青岛市地处山东半岛南部，濒临黄海，属温带季风气候，夏季暴雨集中，台风影响频繁，且容易发生旱涝急转。水旱灾害呈现台风-暴雨-洪水-风暴潮多灾叠加、洪涝干旱交替发生、城市内涝与山洪地质灾害并发的复合特征。

本次预案修订深入践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，落实“人民至上、生命至上”和底线思维、极限思维要求，统筹发展和安全；严格衔接《中华人民共和国防洪法》《山东省防汛抗旱应急预案》等法律法规与上级预案要求，确保制度上下协同；系统总结我市近年防汛抗旱工作实践经验，理顺指挥体制、优化响应流程、补齐能力短板，全面提升水旱灾害依法、科学、高效处置水平，最大程度减少人员伤亡和财产损失。

二、预案核心内容

预案共设置10个章节，系统构建了“指挥统一、准备充分、预警精准、响应高效、保障有力、闭环管理”的防汛抗旱工作体系，核心内容可概括为六大体系。

（一）权责清晰的组织指挥体系

预案进一步理顺了防汛抗旱指挥体制，构建了分级负责、属地为主、部门联动的指挥格局。

青岛市防汛抗旱指挥部（以下简称“市防指”）实行“双指挥长”，由分管应急工作的副市长和分管水务工作的副市长兼任，市水务管理局、市应急局主要负责同志任副指挥长并兼任市防办主任，市政府副秘书长,市气象局主要负责同志任副指挥长。市防办由市水务管理局、市应急局共同组成，设在市应急局，市水务管理局承担市防指日常工作。这一设置有效衔接了“工程防御”与“应急救援”两大环节，避免了防救脱节，提升了指挥协同效率。

明确市教育局、市自然资源和规划局、市住房城乡建设局、市公安局、市交通运输局、市水务管理局、市应急局、市气象局等18个成员单位的具体职责，值得注意的是，不同部门在防汛抗旱中的角色分工体现了专业化的治理思路。市气象局负责天气气候监测和预测预报，汛期及时对重要天气形势和灾害性天气滚动预报和预警；市水文中心负责全市雨情、水情、旱情等监测、预警预报，按规程发布洪水预警；自然资源部北海预报减灾中心专门负责风暴潮、海浪灾害的监测和预报、预警发布；市海洋发展局负责海洋观测预报和渔业船舶避风；青岛海事局负责协调辖区内船舶防台风和海上搜寻救助。这种“专业的人干专业的事”的分工模式，确保了从天上到地面、从河道到海洋、从城市到山区的全维度监测预警。

区（市）、镇（街道）、村（社区）依法设立防汛抗旱指挥机构或明确工作主体，逐级落实河道、水库、城市、重要设施防汛责任人，构建横向到边、纵向到底的责任网络，确保防汛抗旱责任落地到基层、到点位。

（二）关口前移的应急准备体系

预案坚持“安全第一、以防为主、防抗救相结合”原则，设专章规范9项应急准备工作，把防御关口前移到灾前。

健全指挥机构，压实巡查值守、预警发布、转移避险等重点环节责任；推进防洪工程建设、水毁修复、病险工程除险加固和城市排水防涝能力提升，夯实工程防御基础；进一步完善市、区（市）、镇（街道）、村（社区）、企事业单位预案体系，实现风险防控全覆盖；按照分级储备原则配齐防汛抗旱物资，依托联调联战机制建强专业化与社会化结合的抢险队伍；属地政府牵头编制人员转移方案，明确转移路线、安置地点，建立转移人员台账并开展演练；完善政府救助、保险保障、社会救济、自救互救“四位一体”自然灾害救助机制，发挥灾害民生综合保险作用；通过单位自查、行业检查、综合检查三种方式，排查隐患并闭环整改；建强专家队伍，运用大数据、地理信息等技术提升应急指挥能力；开展社会宣传和各级责任人培训，提升全民防灾意识和干部处置能力。

（三）精准高效的监测预警体系

预案构建了“多源监测、分级预警、直达基层”的预警防控体系，实现风险早发现、早预警、早处置。

气象、水务、水文、自然资源、农业农村、海洋等部门按职责分工，对气象、水文、海洋、工程运行、洪涝灾情、旱情等信息开展全天候监测，全面掌握灾害发展态势。

预警发布分为部门预警和市防指预警两个层级。部门预警包括暴雨、洪水、山洪、台风、干旱、地质灾害、风暴潮等专项预警，由主管部门依法发布；市防指预警包括防汛防台风预警、抗旱预警，由市防办会商后按权限签发。

明确预警信息发布后需立即通报同级防指和覆盖区域，建立逐级“叫应”机制，发布橙色、红色等高等级预警后1小时内必须向同级党政负责同志报告，并通知覆盖区域党政负责同志，确保预警信号第一时间传递到决策端、执行端。

（四）分级响应的应急处置体系

预案按灾害严重程度和范围，将应急响应由低到高划分为四级（一般）、三级（较重）、二级（严重）、一级（特别严重）四个等级，实现分级响应、精准施策。

一级、二级应急响应由市防指指挥长签发启动和解除；三级、四级应急响应由市防指副指挥长签发，权责匹配、层级分明。

每级响应均设置了可量化的启动条件，结合我市实际明确了暴雨预警等级、大沽河南村水文站流量阈值、河道水库险情等级、干旱程度、台风风力等具体判定标准，避免响应启动的随意性。

对于“断路、断电、断网”等“三断”极端情况，预案专门要求有关部门及时启动应急保障措施，做好极端条件下的通信、电力、供水、油气等保障工作。这是吸取近年来极端暴雨灾害教训后增加的重要内容，确保在最恶劣的条件下，指挥不断、救援不停。预案规定，人员转移工作由各级政府负责，镇（街道）具体负责实施人员转移工作。市民应主动配合转移，不得拒绝、阻碍转移安置工作。人员转移补助经费纳入同级财政预算，确保受灾群众的基本生活保障。

（五）全域覆盖的应急保障体系

预案从11个方面明确了应急保障要求，重点强化极端场景下的兜底保障能力。常规保障涵盖值班值守、通信、队伍、物资、人员转移、供电、能源、交通、卫生、治安、资金等全要素；专门针对断路、断电、断网“三断”极端情况，明确了交通、电力、通信等部门的应急抢修和保障措施，优先抢通抢险救援生命线；突出城市运行保障，对供水、供气、公共交通、轨道交通等城市生命线安全作出专项部署，保障灾害期间城市基本运转。

（六）闭环管理的后期工作体系

预案对后期处置和预案管理作出规范，形成工作闭环。市、区（市）分级组织水旱灾害调查评估，总结经验、查摆不足、提出改进措施；各部门协同做好生活供给、卫生防疫、工程修复、物资补偿、恢复生产等灾后工作；定期修订预案，常态化开展培训演练，持续提升预案适用性；对突出贡献集体和个人予以表扬奖励，对失职渎职行为依规依纪追责问责，倒逼责任落实。

三、《预案》的突出特点

我认为预案最大的价值，在于它把“人民至上、生命至上”从理念变成了可操作的制度安排，有三个突出特点值得关注。

一是“以防为主”的关口前移。预案用大量篇幅规定了监测预警、应急准备、技术支撑等内容，强调“早发现、早防范、早处置”。从暴雨预警到防汛防台风预警，每一个量化门槛都是一道防线，越早介入，损失越小。

二是“分级负责、属地为主”的责任落地。预案明确了从市级到区市、到镇街、到村（社区）的层层责任体系，每一级都有明确的职责和行动清单。这种“纵向到底”的责任网络，确保了灾害来临时指令能够迅速传达到基层、落实到个人。

三是“防抗救相结合”的全链条设计。预案不仅规定了灾前预防、灾中处置，还涵盖了灾后调查评估、善后工作、征用物资归还和复垦补种等内容，体现了“全灾种、全流程、全链条”的现代应急管理理念。

《预案》的印发实施，进一步提升了我市防汛抗旱工作制度化、规范化水平，全市各级各部门要严格遵照《预案》要求，扎实做好各项防范应对工作，全力守护人民群众生命财产安全和城市运行安全。

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