根据重大行政决策相关规定，现对《中共青岛市委 青岛市人民政府关于扎实推进农村集体产权制度改革的意见》（青发〔2017〕22号）重大决策执行情况评估如下：

一、决策实施结果

近年来，青岛市按照中央和省委省政府的决策部署，把农村集体产权制度改革作为深化农村改革的一项重要政治任务，作为实施乡村振兴战略的重要制度支撑，作为实施乡村振兴战略的重要制度支撑，全面开展农村集体资产清产核资，有序推进集体资产股份制改革，保障农民集体资产股份权利，发展壮大村级集体经济。截至11月底，全市99.2%的村完成集体产权制度改革，成立了农村集体经济组织，483.4万农民成为集体经济股东，449.5亿元集体资产按份额量化到集体经济组织成员，累计分红14.4亿元，农村集体资产产权交易额达到47.6亿元，基本完成了改革任务,为乡村振兴注入了强劲动力；2019年底，农村集体资产总额1100.8亿元，集体土地1221.5万亩，集体经济总收入达68.5亿元，全面消除了集体经济收入3万元以下的经济薄弱村。因此，该重大决策的实施结果符合决策制定目的。

二、决策的实施过程

2014年，青岛市委、市政府在全省率先部署开展农村集体经济组织产权制度改革，并明确提出力争2020年底基本完成改革任务。在2014年100个资产量较大村庄改革试点、2015年起改革在全市全面推开的基础上，2017年市委、市政府印发《关于扎实推进农村集体产权制度改革的意见》后，改革在全市范围内走向深入。2018年，根据农业农村部和省农业农村厅部署安排，圆满完成2017年度农村集体资产清产核资任务，共清查核实全市农村集体资产总额879.5亿元，集体土地1212.7万亩。

（一）坚持高位推动，建立强有力的领导体制和工作机制。十八大以来，市委常委会、市委全面深化改革领导小组、市政府常务会先后六次专题研究农村集体产权制度改革工作。市委副书记、市长亲自担任市农村集体产权制度工作领导小组组长，各区市、镇街都成立了由党委主要负责同志任组长的工作机构，建立了党委领导、政府负责、部门协同的工作推进机制。市委、市政府连续五年将农村集体产权制度改革纳入对区市经济社会发展综合考核，每年至少召开一次市委、市政府分管领导参加的专题推进会，累计召开领导小组会、现场会、推进会20余次，分析问题，研究措施，推进工作。

（二）加强顶层设计，构建完善的政策支持体系。市委、市政府连续四年出台了三个推进农村集体产权制度改革的文件，指导改革不断走向深入。2014年出台《关于推进农村集体经济组织产权制度改革的意见》（青办发〔2014〕5号），确定了改革的总体思路、目标任务和基本原则，明确了改革的方法步骤和政策界限，对股权设置、成员界定、治理结构等关键政策问题进行了细化，并在全市选择了100个群众基础好、经营性资产规模较大的村庄开展改革试点。在总结改革试点经验的基础上，2015年出台《关于进一步深化农村集体经济组织产权制度改革的意见》（青办发〔2015〕9号），将改革的范围由集体资产规模较大的村庄，扩大到全部村庄，改革的对象由集体经营性资产延伸到资源性、经营性、公益性全部资产。2017年，着眼于拓宽改革领域、提升改革层次两个维度，市委、市政府出台《关于扎实推进农村集体产权制度改革的意见》（青发〔2017〕22号）。市农业农村局及时跟进，出台了改革程序、登记注册、清产核资、档案管理等10余个配套文件，搭建起了“3+N”完整的政策支持体系，推动改革横向拓展、纵向延伸。

（三）打造青岛特色，优化创新改革路径。一是拓展改革领域，实现全域村庄和全部资产“两个全覆盖”。适应新型城镇化快速推进趋势，为落实农民对集体经济收益分配权，将改制的范围由村集体净资产1000万元以上村庄扩大到全市所有村庄，将改革的重心拓展到解决传统村庄农村人口的权益保护上。按照“资源性资产确权到户、经营性资产折股量化、公益性资产统一运营”的思路，将三类资产全部纳入改革范畴，一体推进。

二是创新量化方式，实行“确份额不确金额”。坚持改革是科学分配成员对集体资产的收益，而不是将集体资产“分光吃净”的正确判断，为解决好改革过程中出现的资产评估费用高、负担重等现实问题，在优化按资产价值折股量化办法的基础上，创新性提出按成员所占份额进行折股量化的思路，即“确份额不确金额”，只登记账面价值，不对现有价值进行评估。既避免了城市化进程中集体资产被流失或被侵占，又避免了“改不起”。

三是坚持问题导向，明确三类村庄改革重点。明确传统农业行政村、撤村并居村庄和城中村等不同类型村庄改革侧重点，对传统农业行政村，重点是落实集体经济组织成员的成员权，保障其将来获得收益分配的权利，破除农村人口在城乡之间自由流动的制度障碍；对集聚类新型农村社区等撤村并居村庄，重点是通过股份合作，实现不同农村集体经济组织的资产融合，防止集体资产的平调、流失；对城中村、城郊村、小城镇驻地和各类功能区村庄，重点协调解决好不同群体的利益分配矛盾，探索集体经济参与市场化运作的新模式，实现集体资产保值增值。

（四）突出关键环节，严格把控改革质量。一是在清产核资上，做到“全、准、实”。坚持把清产核资作为农村集体产权制度改革的基础和前提，按照“查清、摸准、核实、亮明”的要求，分类登记集体所有的经营性资产、非经营性资产和资源性资产，全面摸清集体家底，做到账款、账物、账实、账证、账账相符，同步建立资产台账，健全管理制度，防止资产流失。

二是在成员资格界定上，坚持“宽接收、广覆盖”。按照尊重历史、兼顾现实、规范程序、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，明确了应全额享受、部分享受及不应享受集体经济组织成员待遇的14种情况，做到既得到多数人认可，又防止多数人侵犯少数人权益。注重保护妇女合法权益，明确规定，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益，确保农村妇女作为集体经济组织成员“证上有名、名下有股、按股分红”。

三是在股权配置上，提倡“个人股”为主。是否设置集体股及所占比例，由本集体经济组织成员大会或代表大会民主讨论决定。全市97%以上村庄只设个人股、不设集体股，村级公共事务开支由经济合作社按章程提取的公益金、公积金予以解决。对一些资产较大村庄，允许将个人股分为人口福利股和劳动贡献股，并明确了6条农龄计算标准。黄岛、即墨等区市还创设了独生子女奖励股、机动股，保证了改革的普惠性、公平性。

四是在股权管理上，推行“静态”方式。提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，体现改革彻底性。对新增人口，提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。目前，全市已完成改革村庄98%以上实行静态管理方式。坚持一人一股，全体成员平等享有股权，不允许出现干部股。对单个主体所持股份进行严格限制，明确规定单个成员通过内部流转获得的股份不得超过总股份的5%，以防止少数人操控。规范股权流转，明确规定现阶段只能在本集体内部转让或者由本集体赎回，不得突破本集体经济组织。

（五）探索制度创新，拓展集体权能。一是探索集体股份和土地承包权退出机制。以青岛西海岸新区承担全国改革试验区任务为契机，积极探索“两权”退出。建立土地承包经营权有偿退出审查机制，探索建立退出补偿机制，共1249农户退出2832.83亩土地承包权，兑现补偿费金额2.25亿元；制定集体股权退出方案和股权管理办法，共19位农村经济合作社成员退出股份724.09股。

二是健全农村产权交易市场体系。市政府出台了《关于加强农村产权交易市场体系建设的指导意见》，以镇（街道）农村产权交易市场为基础、区（市）农村产权交易市场为核心，构建起了上下贯通、信息顺畅、功能完善的农村产权交易市场体系。近年来着力拓展农村产权交易平台功能，交易范围由土地流转拓宽到村级工程、采购、租赁四大领域，累计交易额达47.6亿元。

三是开展农村集体股权质押贷款试点。指导平度市组织开展省农村集体股权质押贷款试点任务，已制定了试点实施方案和农村集体股权质押贷款管理办法，已累计发放贷款2600多万元。

（六）加强示范引领，推广各级典型经验做法。通过召开现场会、编印典型案例、媒体宣传等多种形式，推广一批程序规范、措施有力、成效显著的典型经验做法，以点带面推动全市改革进程。市委市政府在城阳区召开现场会，推广城阳区发展集体经济经验；在胶州市召开两次现场会，推广胶莱镇清产核资和管理村召开百余次村级会议推进改革的典型经验。向省委农办推荐即墨区田横岛省级旅游度假区泊子村加强改革制度建设等四个典型案例；编发《全市农村集体清产核资工作动态》，总结推广了胶州市“清收村集体债权”、西海岸新区“清理规范村集体经济合同”、城阳区“运用清产核资成果助力村集体经济发展”等典型经验做法；编发《青岛市发展壮大村级集体经济典型案例汇编》，推广资源开发、资产盘活等发展壮大集体经济十条路径。《农民日报》《光明日报》《大众日报》《经济日报》报道了我市改革做法，城阳区城阳街道“亮家底”系列活动在《青岛日报》刊发，并得到“齐鲁网”“半月谈”转发。

三、决策取得的成效

（一）优化了集体资产存量结构。通过开展集中清产核资，核销了一批虚资产，全市共依法依规核销经营性固定资产9.13亿元，非经营性固定资产13亿元。依法纳入了一批实资产，近年来扶贫开发、新型社区建设、美丽乡村建设等形成的资产和一些建成但未纳入账内核算的物业网点等纳入账内管理，全市村集体由账外纳入账内核算的经营性固定资产6.59亿元，非经营性固定资产8.1亿元。清理化解了一批债权债务，全市共核销无法收回的债权14.３亿元、无需偿付债务23.4亿元，有效化解债务5.１亿元。今年开展的“一巩固三强化”攻坚行动中，全市已整改规范问题合同1.1万多个，清查闲置资产847宗。

（二）完善了集体经济组织治理结构。我市已完成改革的村庄都组建了经济合作社和股份经济合作社，按照章程健全完善了成员大会（成员代表会议）、理事会（董事会）、监事会制度，健全完善“三会”组织架构和运作机制。对涉及农民切身利益的如投资、经营、收益分配等重大事项都由股东代表大会讨论决定，改变了原来由少数干部掌控和随意支配集体资产、监督缺位的状况，有效遏制了因资产处置不公、收益分配不平等问题引发的上访现象，较好地化解了党群矛盾、干群矛盾，促进了农村社会的和谐与稳定。

（三）创新了乡村治理机制。改革以后，农村基层党组织、村民自治组织和新成立的集体经济组织“三组鼎立”，妥善处理好三者关系，厘清权责边界，至关重要。明确基层党组织发挥领导核心作用，村委会主要承担公共管理、社会服务职能，集体经济组织主要承担管理集体资产、发展集体经济职能。现阶段，按照《中国共产党农村工作条例》要求，党支部书记应当通过法定程序担任集体经济组织负责人，其他村“两委”干部在集体经济组织交叉任职，实行“三块牌子、一套人马，同步换届”，理顺了关系，降低了成本。

（四）形成了新型分配关系。坚持“效益决定分配”原则，强调无收益不得分配，严禁举债分配，避免了片面强调利益分配的错误倾向，探索了村集体经济利益分配的有效机制。通过改革，农民成为股东，不仅落实了成员对集体资产的占有权和收益分配权，而且农民对集体资产的经营管理拥有了知情权、监督权、管理权和决策权，有效改变了多年来存在的集体收入分配少数干部说了算，有收入不分配或分配随意性大等问题。

（五）壮大了村级集体经济。改制后新成立的经济合作社和股份经济合作社等集体经济组织，通过资源开发利用、统一服务、物业管理、异地置业等多种形式，促进了集体资产保值增值，逐步形成了资源利用型、投资物业型、扶贫带动型、资产盘活型等富有特色的集体经济发展模式。截至2019年底，全面消除了集体经营性收入3万元以下的村庄，全市经营性收入10万元以上村庄达到42%。城阳区创新实施集体经济股份制、租赁制、合作制、混合制“四制”发展模式，78%的社区收入过百万元，预计今年达到全部社区收入过百万元目标。

四、下一步工作建议

我市农村集体产权制度改革已基本完成，下一步，我市将围绕实施乡村振兴战略，激活农业农村发展动力，继续高举改革大旗，扛起时代担当，全力推进农村土地制度、产权制度、经营制度等各项改革，具体做好以下几项工作：

（一）积极开展发展性改革。做好集体经济组织登记注册工作，认真研究完成改制后集体经济组织运行、集体经济发展、集体资产股份权能拓展等工作。研究制定集体经济组织选举办法，集体资产股权转让、继承、退出以及抵押、担保的办法，充分保障农民集体资产股份权利。

（二）巩固农村集体产权制度成果。建立健全强化合同履行、强化债权债务管理、强化资产资源盘活利用等长效机制。健全资产保管、使用、处置制度，完善农村集体经济组织经营管理和收益分配制度，探索建立年度经营目标责任制、民主决策与监督制度、经营绩效激励和利润分配制度，通过优化机制，进一步发展壮大集体经济发展。

（三）激活农村资源要素，深化农村土地制度改革。扎实推进农民承包地“三权分置”改革，做好农村土地经营权证发放工作，加快放活经营权。继续加快农村产权交易平台建设，充分发挥平台作用，拓展交易领域，规范交易行为。稳慎推进农村宅基地“三权分置”改革，完善宅基地‍‍权益保障方式‍‍和管理制度。

（四）稳妥开展农村各项改革试点。指导平度市做好省级农村集体资产股权质押贷款试点，指导黄岛区继续做好国家农村改革试验区任务，胶州市、平度市承担全省农村改革综合试验区任务，做好顶层设计，研究支持政策，协同推进完成改革试点任务，并以点及面，以试点工作推进面上工作开展。

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