一、制定背景

近年来，地方政府专项债券为支持重点项目建设、防范化解债务风险提供了有力支撑。2024年中央经济工作会议明确提出，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。2024年12月22日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出优化专项债券项目审核和管理机制，并将青岛市列入专项债券项目“自审自发”试点城市。为切实加强专项债券项目全流程管理，提高专项债券资金使用效益，防范化解政府债务风险，制定《关于加强地方政府专项债券管理工作的通知》（以下简称《通知》）。

二、决策依据

《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）。

三、出台目的

健全青岛市专项债券管理工作机制，细化工作措施，指导各区（市）、各主管部门做好专项债券项目谋划储备，加快项目建设，管好用好专项债券资金，更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资的积极作用。

四、主要内容

《通知》包括7方面，21条措施。

（一）扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，共2条措施。实行投向领域“负面清单”管理，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，房地产项目，一般竞争性产业项目等纳入专项债券投向领域“负面清单”。实行用作项目资本金范围“正面清单”，专项债券可用作22个领域的项目资本金，用作项目资本金的专项债券规模上限为全市用于项目建设专项债券规模的30%。

（二）完善专项债券额度分配及预算平衡管理，共3条措施。额度分配坚持正向激励，向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的区（市）倾斜。市、区（市）政府承担本级专项债券还本付息兜底责任，确保专项债券实现区（市）区域平衡，严防专项债券偿还风险。

（三）加强项目谋划储备与审核把关，共5条措施。坚持“项目跟着规划走”，加强项目可行性论证，高质量谋划储备项目。建立“常态申报、定期审核”机制，每季度申报储备项目，原则上每年申报的项目债券资金需求控制在近三年专项债券平均规模的2倍。市发展改革委牵头做好项目必要性、建设方案及投资的合理性、资金来源的可行性、前期手续的完备性等审核，市财政局牵头做好项目事前绩效评估、债券资金需求合理性、融资收益平衡合理性等审核。审核通过的项目纳入全市专项债券项目储备库，编制年度专项债券投资计划。

（四）做好专项债券发行使用管理，共2条措施。全市专项债券额度分配方案报市政府、市人大常委会审议后，分配市、区（市）两级。在分配的年度专项债券额度内，从专项债券项目年度投资计划中选择项目，做好债券发行工作，发行项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

（五）加快专项债券资金使用，共3条措施。加快推进项目前期工作和要素保障，及时拨付专项债券资金，加快项目建设和资金使用进度。实行专项债券资金专户管理、专款专用、联合监管、闭环管理，严防挤占、截留和挪用。

（六）强化专项债券全流程管理，共2条措施。建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，完善专项债券偿还机制，建立专项债券偿债备付金制度。

（七）强化监督管理和保障措施，共4条措施。专项债券工作依法接受人大监督，将专项债券管理使用情况作为党政领导干部经济责任审计的重要内容。加强市发展改革委、市财政局、区（市）政府、行业主管部门、项目单位责任落实，形成工作合力。加强政策宣贯和工作评估，提高政策实施效能。

五、有关解读

国务院优化完善地方政府专项债券管理机制的意见，对专项债券工作进行了改革，赋予地方更多自主权，放宽了专项债使用限制，实行专户管理，加强资金使用监管。我市按照国务院新机制意见，结合青岛市实际，制定专项债券工作措施，推动“自审自发”试点落实。

（一）双清单管理，精准投向与拓宽范围

专项债券投向领域取消了专项债券投向领域限制，仅保留禁止类项目清单、可用作项目资本金的行业，实行“双清单”管理。

一是实行专项债券投向领域“负面清单”清单管理。将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。并鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业的基础设施建设，允许用于土地储备，允许政府收购存量商品房用作保障性住房。同时，专项债券不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等，为资金挪用问题画上红线。

二是实行项目资本金范围“正面清单”管理。范围增加：专项债券用作项目资本金范围由17个增加至22个领域。比例提高：以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

（二）审核管理规范高效并重

我市开展专项债券项目“自审自发”试点，专项债券项目报市政府审核批准后，不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，发债项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。有几方面好处：

一是提高审批效率，此前专项债项目由国家发改委和财政部共同审核，下放审批权可以简化审批流程，减少审批时间和行政成本，提高项目实施效率。

二是调动积极性，审批权下放后，根据地方情况实施项目，增强在资金使用上的自主权和灵活性，更好地发挥地方政府的主观能动性，推动地方经济发展。

三是优化资源配置，专项债资金能够更快速地投入到急需的项目中，提高资金的配置效率。

（三）加强资金监管和资产管理

一是加快专项债券发行使用和项目建设进度。专项债券额度下达后及时报同级人大常委会履行预算调整程序，提前安排发行时间，统筹把握专项债券发行节奏和进度，做到早发行、早使用。财政部门建立定期调度机制，加强与同级发展改革部门和项目主管部门分工协作，层层压实责任，督促区市财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用。发展改革部门会同有关方面加强在线监测、调度督促和现场检查，分级分类做好要素保障，推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量。

二是加强专项债券资金使用监管。实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用。各级财政部门依托信息系统，对专项债券资金实施穿透式监管，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况，将所有专项债券项目全部纳入信息系统覆盖范围。加强发展改革、财政部门信息系统互联互通，及时共享项目开工建设进度、安排债券规模、资金支出进度等信息。

三是加强专项债券项目资产管理。建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。规范新增项目资产核算，明确行政事业单位和国有企业资产登记处理方式，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡。建立偿债备付金制度完善专项债券偿还机制。对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。

（四）加强监督问责和保障措施

一是加大监督问责力度。各级审计部门将专项债券管理使用情况作为地方党政领导干部经济责任审计等审计项目的重要内容。地方政府要依法接受本级人大及其常委会的监督，按规定及时向本级人大及其常委会报告专项债务情况。

二是强化保障措施。健全专项债券管理工作机制，管好用好专项债券资金，采取有力措施，抓好专项债券管理工作组织实施。鼓励谋划实施重大项目，集中财力办大事。

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