国家卫生健康委员会印发《托育机构保育指导大纲（试行）》的通知，指导托育机构为3岁以下婴幼儿提供科学、规范的照料看护服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系。《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出要实施一对夫妻可以生育三个子女的政策，即“三孩”政策。实施“三孩政策”是党中央为中国的长远发展作出的重要战略决定，但经验证明限制生育相对容易，鼓励生育却面临诸多障碍。国务院发布关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知，纳税人可按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出。这些都积极地回应了0-3岁婴幼儿公共托育服务供给不足的问题，而政策的出台并未如预期般刺激人口增加，婴幼儿托育服务的缺位、带养意愿的降低、养育孩子的成本逐年增加，这些因素都削弱了三孩家庭所能获得的支持，家庭生育三孩的意愿与生育率并不高。

2016年和2017年受放开二胎影响，青岛出生人口分别达到11.84万和11.57万。此后开始迅速下跌，2018年9.01万，20019年8.88万，2020年6.65万，2021年5.68万，2022年5.15万。三孩政策实施以来，青岛市新生人口数量并没有实现预期中的长期增长。生育政策放开近3年新生儿人口增长率呈下降态势，结婚年龄延后、生育意愿的降低现象较为显著，在此背景下，如何激发人们的生育意愿、促进托育服务行业的健康发展，已经成为迫切需要解决的问题。

一、存在问题

近年来0-3岁托育服务发展较之前有了很大进步，工作取得了部分成效，但托育服务体系尚未完善，资源尚未充分发掘，现存托育机构数量少，导致很多家庭的托育需求得不到满足，托育服务工作任重而道远。

（一）公立托育机构财政支持不足

针对托育服务的要求，家长们更倾向于公办托育机构，因为相比于民办托育机构，公办托育机构有更优质的师资、更高质量的看护照料与更安全卫生的环境。虽然目前青岛市有一定数量的0-3岁婴幼儿托育机构，但大多以市场化的托育机构和早教机构为主，公办性质的托育机构数量较少，原因之一是财政支持对公立托育机构的支持还不足。

在数量较多收费高，且质量参差不齐的市场化托育机构和数量紧缺、高质量普惠性质的政府举办托育机构之间，家庭而言更加愿意选择后者，但因数量有限使得家长们在选择的时候陷入两难的境地。虽然已有大部分托育机构都倾向于2岁及以上的婴幼儿且从业人员较为专业、设置的课程也科学符合幼儿发展，但是较昂贵的费用，对中低收入家庭来说压力较大。

（二）托育机构监管主体不明

0-3岁婴幼儿托育服务监管主体主要是卫生与健康委员会，同时涉及到教育部门、卫生部门等，部分托育机构是作为私人运营机构在工商管理部门注册登记，并未在卫健委和教育局备案。因而，0-3岁婴幼儿托育机构存在监管主体不明确，部门之间职责不清晰等问题。监管主体不明确导致现有幼托机构规模小、收费高，服务不灵活。在服务形式方面，主要为日托，像针对于节假日或特殊工作父母的开展的临时托育、半日托等几乎没有，托育形式过于单一。缺乏相应的标准来规范托育机构的运行质量。

（三）托育机构招生年龄受限

目前多数托育机构只招收1-2岁以上的幼儿，只有少数机构招收1岁以下的婴幼儿，但是收费极高。同时部分家长对托育机构及托育机构从业人员的整体素质还持质疑态度，即便家庭经济条件允许，也很少会将1岁以下的婴幼儿送至托育机构照护。

（四）托幼机构从业人员素质参差不齐

青岛市设有早教托育专业的本科和高职类院校数量较少。由于早教托育专业毕业生数量较少，培养的毕业生数量还远远不能满足家长和社会的需求。而现有的托育机构从业人员，在职前阶段大多未受到专业的培养和训练。缺乏0-3岁婴幼儿托育服务从业人员的从业准则，也是导致托育机构的整体质量参差不齐的一个重要原因。

二、对策建议

基于家庭需求的托育服务供给侧改革建议

（一）政府层面：加强顶层设计和政策支持，完善监管机制

1．大力发展普惠性托育机构，鼓励社区和幼儿园提供托育服务

从调研结果来看，绝大多数的家长具有入托的需求和意愿，且对托育机构的管理和服务质量也有一定的要求。但是目前大部分的托育服务收费偏高，抑制了许多家长的入托需求。因此，政府需坚持“质量有保障，价格可承受，安全、方便”的普惠性导向。

首先，政府可通过提供场地、减免租金等补贴措施支持社区发展普惠性托育服务。家长普遍倾向选择离家较近的托育机构，离家超过5公里特别是超过10公里的托育机构一般不会选择，因此就近办托育是必然趋势。

其次，政府可鼓励有条件的公办和民办幼儿园增设托班，招收2-3岁幼儿。对此，政府应做好兜底工作，解决各类机构、园所的运营难题，政府可根据预算给新增托位及优秀的示范机构予以资金补助，鼓励银行为托育服务机构建设与发展提供低利率贷款服务等。

最后，社会力量参与创办高质量的普惠性托育机构。虽然家长倾向于公办机构，但目前仅靠公办力量办托育远远无法满足社会需求，因此也要大力鼓励并支持社会机构办普惠性托育机构。政府对不高于普惠服务价格收托适龄婴幼儿的民办托育机构，可按照托位给予建设资金补助以及运营补助，并支持品牌连锁化发展；同时，在水、电、气等收费标准上适当降低，在税收上提供相应优惠。

2．优化托育机构登记和备案程序，卫健部门和教育部门联动管理

家长对于托育机构安全和健康方面的担忧最为突出，同时对课程质量也有较高要求，因此政府必须加强管理，办“让家长满意的托育”，绝不能先满足量而不考虑质，需尽量做到“质”“量”并行。

教育部门要格外加强对课程质量监控、教师培训考核等方面的管理。对各类托育服务机构追加备案登记,加强现有各类型托育服务机构登记的备案管理工作。让更多品质优良、满足家长需求、让家长放心的托育机构服务社会。此外，还应大力扶持区域性的示范性托育机构，让其能够在环境创设、制度管理、师资培训、课程教研等方面引领、辐射周边的托育机构。

3．完善托育从业人员的准入制度

制定0-3岁婴幼儿托育从业人员职业标准，从业人员均需持育婴师、保育员证等相关证书，及托育从业人员培训合格证上岗。从思想道德素养和专业素养方面全面考察从业教师的资质，从而促进婴幼儿照护服务行业规范、有序发展，加强行业自律。

（二）社区与家庭层面

1．社区层面：推进社区婴幼儿照护服务点，完善社区托育服务配套模式

公共托育领域的起步阶段，首先要确定政府为主导力量，从经济、政策等方面推动托育服务的供给，大力建设公办托育机构，从中逐步探索建立一套成熟的运作管理模式作为行业规范和标准。通过政府购买服务等多种方式，鼓励社会力量进入托育服务领域，构建主体多元化的婴幼儿照护服务体系。

大力发展以社区为基础的托育机构，积极发展普惠性托育服务。以社区为中心，通过政府与社会组织的合作，为0-3岁的婴幼儿提供非营利的保教活动，为家庭提供就近的照护帮助。依托社区建立普惠性婴幼儿照护服务点，研究普惠性价格合理区间，扩大社区照护服务的受益面。同时，丰富托育服务内容，根据家长的不同需求和家庭消费水平，为家庭提供全日制、半日制、计时托管、假期托管等多种形式的服务，满足多样化的照护服务需求。支持有条件的公办幼儿园开办托班，增加2-3岁幼儿的入学比例，减少家庭的负担。

2．家庭层面：发挥不可或缺作用

家庭仍将作为婴幼儿托育服务的主要提供者发挥作用。根据0-3岁婴幼儿身心发展的特殊性，0-3岁婴幼儿的保育和教育还是要以家庭为主的，因此在未来很长一段时间内，家庭仍将作为儿童托育服务的主要提供者发挥作用，而给予家庭指导与支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的。

以惜福镇街道公共托育服务需求开展调研，发现目前育有0-3岁婴幼儿的家庭对公共托育服务机构需求强烈，尤其是对收费合理，师资力量较好且相对稳定，安全工作到位的公共托育服务机构。然而，现有的公共托育服务机构无论是在机构数量还是服务质量上面，都远远无法满足市场要求，且托育机构处于政府监管灰色地带，而政府的供给不足、监管不到位是最主要的问题。除此之外还存在托育行业的政策空白、师资力量的不稳定以及短缺等问题。公共托育服务属于公共服务的一部分，政府应该明确其在构建、监管托育行业的主体地位，明确责任部门，制定行业准入标准及相关鼓励性政策，吸引多元主体参与到婴幼儿公共托育服务行业中来，从数量上解决托育机构的短缺。

综上所述，中国公共托育服务体系尚待构建，在政策制定、行业标准制定等方面，积极考虑中国国情，探索多种托育机构构建模式。奉行先“兜底补缺”再“适度普惠”的托育服务理念。政府应率先承担起托育服务供给的“兜底补缺”责任，提高托育服务能力，在此基础上，通过加大财政投入，鼓励市场、社区、社会组织与家庭形成合力，将托育服务理念向“适度普惠”转变，打造高质量托育服务体系。