崂山区现有地下空间发展脉络较为清晰，主要沿香港东路、海尔路、辽阳东路轴线展开，中心区、浮山新区及商务区发展速度最快。现有地下空间共计175处，开发总量约为381万平方米，约98%分布在中心城区，主要类型是地下交通系统、地下市政设施系统和地下公共空间系统。目前崂山区地下空间主要存在三个层面的问题。

　　一、法规方面

　　（一）规划管控协调机制亟待建立

　　在我国关于土地规划和城市建设规划的法律法规中，对空间规划编制的规范和指导都相对滞后。

　　城市规划方面，2006年实施的《城市规划编制办法》，对地下空间开发利用规划的编制没有系统的要求与规定。2008年实施的《城乡规划法》第三十三条也只规定了“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续”，但相关的技术标准和规范迟迟未出台。

　　土地规划方面，作为保护耕地和供地政策落实的重要把关性审查内容--土地利用总体规划，仅仅是一张地面规划，不包含对地下空间的规划。如果用地意向是发生在基本农田的地下空间，以现有的审批条件就很难判断其可行性。反而一些不重要的审查条件，比如矿产资源规划、地质条件等切实影响地下空间使用的限制性因素，却迟迟没有列入规划审查范围。

　　（二）地上地下空间的范围亟待确定

　　目前，关于空间权利的边界问题也有不同的认知：一部分城市引入三维地籍管理概念。对已建成的地下工程，建设用地使用权范围以地下工程实际所及为界；对新增的地下工程，建设用地使用权范围以三维用地审批为准；而对地上工程，建设用地使用权范围以规划审批为准。

　　另外一部分城市认为空间范围直接采用三维坐标描述出一个长方体来表示：地下空间以宗地为单位，通过水平投影坐标或水平投影最大面积、竖向高程或起止深度等确定其空间范围。

　　对地表、地上和地下的概念和界线划分理解不同，直接影响空间范围和相关权利的确定。

　　（三）空间分层审批机制亟待健全

　　首先，从空间出让结果来看，根据目前我国法律法规规定，土地供应以宗地为单位、以用途定供应方式、定出让最高年限。空间土地因用途和权利关系复杂，导致同一宗土地供应时会存在供应方式不同、土地权利不同、出让最高年限不同的现象。

　　其次，从土地出让方式来看，例如地铁上盖项目，除交通开发主体外，其他社会主体很难单独通过参与土地招标拍卖挂牌方式取得土地使用权。加上政府支持城市公共交通建设的主观愿望，现实中无论是宗地供应还是分层出让，空间使用权基本都由公共交通项目开发主体单独或联合取得，存在定向、设置前置条件等，出让流于形式。

　　二、技术方面

　　空间管理目前的主要技术是通过三维软件对空间使用情况即三维地籍进行描述和管理。三维地籍形态的根本是对宗地三维空间的权利划分，也就是说三维地籍物的权利划分其根本也就是对三维空间权的划分。目前“三维地籍”对三维地籍物的管理提出了三种可行性的解决方案：

　　1．现行管理体系中的三维注释：以当前现行的平面地籍系统为基础，同时在外部加上注释表明三维状态。最简单的表现方式是在数据库中加入三维标签。

　　2．混合管理的方案：将三维地籍物集成附加在二维的地籍系统中。该方案提出了两个三维地籍物登记对象，一个是“权利空间”，另一个是“三维建筑物”。

　　3．完全的三维地籍：其与传统的地籍系统的根本区别是将登记的课题由二维宗地转换为三维空间（权利空间）。

　　目前在世界其他国家，普遍采用第一种方法即在现行的地籍系统中加入三维注释的方法。而我国已经开展了三维地籍管理的城市，如上海、深圳、长春则都采用第二种方法即建立一种混合管理的三维地籍。

　　此外，三维地籍因其信息量庞大，往往需要采用专用模型建库，并通过专业软件展示。这部分的费用不小，但如果能利用到一张图（全区地理信息共享平台）上，共享使用，将有效降低成本。

　　三、数据方面

　　数据方面，分为三维空间信息和产权信息两大方面。三维空间信息方面，崂山区从未开展过全区三维模型测绘工作。三维产权数据方面，因历史管理方式的原因，任何一个管理部门都不能提供完整的地下产权信息。如国土部门只留存2013年审核地下容积率以来的数据，规划部门只留存设计数据，市政部门只掌握调查汇交的地下管辖普查数据。需要各部门协调后加以实地调查落实才能最终形成一套完整的地下产权信息。

　　空间数据特别是地下空间数据，因早期管理问题收集难度很大。但空间化管理又是必然的道路，应尽早规划，对地铁、地下管线管理等可能出现的问题，提前预防做好解决方案。空间发展应从积累空间数据入手，一方面通过数据积累为现有的二维空间管理提供三维注释，初步实现“二维常规化管理为主,三维特殊化管理为辅”的二、三维混合土地管理系统框架。另一方面为将来争取法规支持提供可靠的数据分析基础。空间管理工作的开展有利于集约节约用地，促进供给侧改革，成果社会化使用，为崂山区虚拟现实等创新产业的发展，提供权威的、基础的数据支撑，为产业标准化、多元化发展奠定扎实基础。

　　为此建议：

　　（一） 按照智慧城市发展要求确定数据模型

　　由区智慧城市领导小组协调，规划、国土、建设、市政、房产等部门共同研究，以基础测绘模型为基础，制定适合崂山区智慧城市发展的空间管理模型。

　　（二） 结合不动产登记完善空间数据收集

　　由区不动产登记部门负责，采用深圳和上海等地的混合管理方案，在不动产登记环节按照智慧城市领导小组确定的数据模型，将原有二维产权记录方式升级为三维产权记录，保留原审批条件不变的情况下，先将数据积累起来。

　　（三） 利用土地调查等方式摸清空间数据现状

　　由国土、市政等部门负责，利用土地调查、管线调查等工作机会，将空间产权信息一并调查摸底，完善不动产空间登记信息。

　　（四） 基于政务地理信息平台进行空间数据共享

　　由智慧城市领导小组协调，各部门通过区现有地理信息平台共享空间数据。

　　（五） 选定地下空间使用密集区域尝试空间管理试点

　　由智慧城市领导小组选定区内地下空间使用密集区域，以不动产登记业务为试点，开展空间管理试点，建立崂山特色的空间管理方法，明确空间建设审批、物权界定等法律依据，实现空间数据的标准化和管理的规范化，健全空间管理。

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