曲崇明  中共青岛市委党校

　　2016年3月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》规定，发生特别重大公共安全事件，党政主要负责人将被追责，甚至被责令辞职、免职等。2015年发生在我市“7天连锁酒店”的电梯死亡事故,暴露了我市在公共安全领域防范机制的不足。如何实现电梯安保机制的长效性和常态化，政府在电梯安保方面究竟该发挥什么作用？电梯安保应该找“市场”还是找“市长”？老旧电梯迟早要面临更新改造的问题，改造资金是由业主自己出还是由政府负责埋单？这些都是地方政府早晚要解决的棘手问题。针对这些问题，课题组对我市市内三区53个居民小区进行了明察暗访，提出：电梯安保要处理好政府和市场的关系，用好政府和市场的“两只手”，让市场机制在其中发挥更重要的作用。

　　一、目前我市电梯安保的基本情况

　　截止2015年6月份，青岛市电梯已达3.7万多台，住宅电梯约占二分之一。目前我市电梯安全、维保领域存在的主要问题： 

　　（一）政府监管力量不足

　　截止2015年6月份，全市特种设备安全监察部门现有持证专（兼）职安全监察人员66人。全市现有特种设备总量101127台（不包括气瓶、压力管道），其中电梯37383台，人机配比数高达1532台/人（其中电梯达到566台/人）。目前特种设备仍以年均15%、电梯以年均20%左右的速度递增，并呈现大型化、高参数、高风险发展趋势，设备总量快速增长与监管人员不足、资金投入不足、检测设备老化、检验资质不全的结构性矛盾愈加凸显。

　　(二) 电梯维保市场混乱

　　电梯维保环节目前主要存在以下几个问题：一是维保资质门槛设置过低，导致维保单位低价竞争，严重影响维保质量。我市电梯维护多采用第三方维护，由于市场竞争激烈，报价非常低，导致维护方多敷衍了事，本来半个小时检查的项目，几分钟就解决。二是维保人员素质不高，技术力量不强，且人员流动快，队伍不稳定。三是有的维保单位维保管理制度不规范，弄虚作假，不按维保规范实施维保，导致维保不到位。四是有的维保单位与物业公司恶意串通“假维保”，骗取电梯维修、更换部件等费用，对冲低廉维保价格。五是24小时应急救援不畅，延误及时救援时间。

　　（三）电梯配置安装及使用不规范

　　一是电梯配置不合理。有的开发建设单位为降低成本，少设电梯，选配低端电梯，造成电梯超负荷运行和非正常磨损，导致故障频发；有的电梯机房、底坑设计施工不符合规范，导致机房温度过高，底坑积水，死机、停运等故障不断。二是电梯安装环节存在隐患。电梯制造单位多将自己的安装项目层层分包，导致实际安装单位利润微薄，安装质量下降。三是居民乘梯安全意识不高。装修超载、沙土乱撒、不讲卫生、乱踹乱扒等不文明乘梯行为仍然存在。

　　（四）物业服务企业安全意识淡薄

　　一是安全责任难以落实。电梯使用过程中所有权、使用权、物业管理权权属复杂，多个主体间相互推诿，导致责任不清、管理混乱。二是责任意识不强，落实不到位。安全管理制度不落实，作业人员无证上岗，不按技术规范进行维保，“带病”使用、未注册登记、超期未检等现象还相当程度存在。物业公司安全投入少，主动报检意识不强，为了节省成本，很多物业都不支付电梯维护费用，住宅电梯过保修期后就再没进行过检修。

　　（五）老旧电梯安全隐患较为突出

　　据调查，故障高发的住宅电梯多集中于使用年限在15年以上的老旧电梯。一方面，老旧电梯主要部件老化严重，已进入故障多发期；另一方面，由于产权不清，维修资金不到位，电梯维保难以正常进行，电梯带“病”运行，故障频发。目前我国并没有强制报废制度,电梯到了使用年限后,质监部门只能是建议更换,并没有强制执行权。同时,由于电梯日常维修经费的使用、管理以及房屋专项维修资金动用等问题未能及时解决,导致我市很多老旧电梯到了安全评估年限后仍然超年限运行。

　　（六）电梯更换费用高昂，房屋维修金不够用或者根本没有维修基金

　　在《青岛市房屋专项维修资金管理办法》(试行)正式施行前,大多数居民没交房屋专项维修资金。有的即使缴纳了维修资金,仍然无法满足电梯正常更换的需要。高层住宅土地使用年限为70年，按照15年的电梯使用年限计算,一栋楼需要更换四次电梯，一部电梯几十万元 ,住宅电梯的更换在资金来源上存在瓶颈。

　　二、其他国家和地区在电梯日常维保方面积累的有益经验

　　（一）推广电梯安全责任险

　　在美国、英国、法国等发达国家，电梯引入保险机制已经几十年了。国内其他城市，也开始了这方面的经验推广，比如广西已经全面启动电梯安全责任保险试点工作，质监局将电梯是否投保作为电梯维修保养单位资质评定的重要参考因素；江苏也开始推行电梯责任险，成为全国首个以省政府发文形式推动电梯责任险的地区。但相比于疾风暴雨式的整改措施，电梯保险制度优势一目了然。其一，可以将电梯运行的风险通过商业保险的方式加以转移、分摊；其二，保险公司更有动力聘请专业机构、专业人员强化日常监管，这是行政监管、业主监管所不具有的优势；其三，当电梯在一定年限内达到安全运行标准后，保险资金可以返还，保险公司的收益可从该笔资金的商业运营中获取；其四，保险机构完全可以通过再保险制度转移和化解风险。

　　(二)开展老旧电梯的安全评估工作

　　进行安全评估是保障电梯尤其是老旧电梯使用安全的有效措施。电梯的安全使用和多种因素有关，例如电梯的质量、使用环境、使用频率以及电梯的维修保养质量等，很难对电梯的使用年限作一个硬性的规定。电梯安全评估，对其安全隐患做一个全面的评估，可以达到消除隐患的目的。目前北京、上海等一些地区，已经开展了对老旧电梯的安全评估工作，使用单位和业主可以根据安全评估的结果来决定是否对电梯进行大修或更换。国家质检总局也于2015年制定颁布了《电梯安全评估导则》。

　　（三）开通“96333”电梯应急救援平台

　　目前，该救援平台在杭州、广州、南京、西安等地已经全面开通。原来电梯关人困梯的情况，解救需要一个小时，现已缩短到14.8分钟。

　　三、强化市场机制的作用，建立电梯维保的新机制

　　（一）推行电梯责任险

　　《中华人民共和国特种设备安全法》第十七条规定，国家鼓励投保特种设备安全责任险。电梯责任险实际上并不是新险种，在好几年前就已经有了，国内许多保险公司已经开展了这方面的业务。据了解，目前的险种主要有三种，分别是电梯责任险、特种设备责任险和公众责任险(或物业责任险)，尽管投保金额并不高，比如人保财险的电梯责任险，累计责任限额60万元的保险费只需350元，但愿意为此“埋单”的物业、公司或小区却非常少。目前最焦点的就是经费问题，投保费用到底应该由谁出。建议市政府出台相关制度，鼓励推行电梯责任险，质监局将电梯是否投保作为电梯维保单位资质评定的重要参考因素。业委会和物业服务企业之间签订的合同对电梯责任险缴纳有约定的，按照约定；没有约定的，由物业从业主缴纳的电梯费和在电梯张贴的商业广告收入中缴纳。

　　（二）抓好电梯的“进口”和“出口”，建立老旧电梯的预警评价机制

　　一是严抓电梯的“进口”。合理的电梯设置是其安全的基础和前提。严格按照市建委、市规划局发布的有关住宅电梯的配置标准来执行。二是严格执行电梯的“出口”制度。应当建立正常的电梯退出机制。建议出台文件，住宅电梯达到一定年限，经安全技术评估确认已无法安全运行，存在严重事故隐患，且无改造、维修价值的应当强制报废。建立第三方预警和评估机制，由市质监局负责将达到一定使用年限（比如12年）以上的在用电梯以及定期检验不合格的电梯引入预警评价机制，由专业人员来实施检测、定期检验，给出电梯大修、更新和改造的建议。

　　（三）强化监管责任，建立必要的举报投诉制度，维护好小区的公共利益，以公共收益补充专项维修基金的不足

　　2011年，南京市政府对使用10年以上的老旧电梯实施了“三年整治计划”。整治方案提出，由房屋产权人承担10%的资金、由市、区政府按照60%和30%的比例进行一次性补贴。这种由政府出大头，由业主承担10%费用最后还是引发许多业主的不满，导致该计划最终破产。这不仅反映了筹措资金的困难，而且这种方案也治标不治本，比如再过15年，电梯又要更新改造，政府还会出钱吗？政府的“兜底政策”并非长久之计。老旧小区的电梯改造，政府应当帮助业主管好 “钱袋子”，理清并维护好小区的公共收益，以公共收益补充专项维修基金的不足。

　　按照我国法律规定，居民小区的公共收益主要分为三大块：小区地上停车场收取的车位使用费归全体业主共有；地下停车场(库)所有权或合法使用权属于全体业主的，收取的车位使用费也应归全体业主共同共有；还有广告费等等，也应属于全体业主共有。公共收益按照法律规定主要用于补充专项维修资金，也可按照业主大会的决定使用。调研中，我们发现，目前我市有的小区没有成立业委会，公共收益被物业一家独吞；有的小区即使成立业委会，这部分资金也不公开，公共收益是一笔糊涂账。其中，黑物业勾结黑恶势力欺压业主，业主敢怒不敢言是主要原因。政府应当帮助业主看好自己的“钱袋子”，帮助成立业委会并支持业委会工作，强化监督和检查，建立必要的举报投诉制度，防止公共收益被任意一方侵吞；对公共收益单独设账，保障资金安全。政府必须强化监管责任，绝不对物业的违法行为买单，将来电梯坏了，最终还得政府出面解决。