房  涛  崂山区国土局测绘中心

　　土地利用总体规划是各级人民政府宏观调控和均衡各业用地，确定土地利用约束性控制指标，划分土地利用区，实施土地利用宏观控制的依据。城市规划则是各级人民政府为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

　　“两规”在许多国家都是一个规划，但在我国却分属两个行政主管部门主管。土地利用总体规划属于国土资源管理部门管理，城市规划属于规划部门管理。由于两个部门工作思路、规划编制方法等的不同，造成了“两规”编制的不统一。

　　一、“两规”不统一的主要原因

　　（一）“两规”的编制行政主管部门工作思路与方法不同

　　虽然国土资源管理部门和规划部门的职责分工明确，但在实际工作中，却存在许多职能交叉的地方。两个部门从各自的职能出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上难免无法取得一致见解，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况。

　　在工作思路上，土地利用总体规划的编制强调土地，尤其是耕地的保护，耕地占用和保护指标的分配采取自上而下层层下达的方式，不得突破，带有很强的计划性。城市总体规划则侧重城市的建设和发展，规划编制一般从各行业用地需求的角度进行各种土地利用的时空安排。同时，在规划编制方法上，“两规”采用的用地分类标准、人口统计口径等数据指标存在严重分歧，最终结果往往造成两种规划在建设用地指标等方面相互不一致的情况，一般是土地利用总体规划的分配计划指标要比城市总体规划的需求预测指标偏小。

　　（二）“两规”编制的目的、内容不同

　　从编制目的上来看，土地利用总体规划是国家根据国民经济发展和社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排。城市规划包括城市总体规划、分区规划、详细规划，比国土规划低一个层次，是城市建设的具体规划。

　　从内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进行综合考虑的专业规划，包括进行土地资源与土地利用现状分析、进行土地需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案和实施规划措施。城市总体规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体，对空间布局进行综合考虑和全面安排。

　　（三）“两规”编制的基础材料不同

　　“两规”在编制中使用的现状基础资料不一样。土地利用总体规划使用的是每年的土地利用变更调查资料，城市规划使用的是城规口的调查资料。往往两个现状资料在对同一类用地的认定不一样，造成规划编制的现状基础不一样。是造成两个规划中用地布局不一致的重要原因。

　　“两规”在编制中规划编制使用的底图不一样。城市规划使用的是从1：10万到1：2000的地形图，坐标系为青岛市独有的坐标系。土地利用总体规划使用底图比例为1：1万，坐标系为国土部和市政府统一要求的西安坐标系。

　　“两规”在编制中对城乡建设用地规模的确定方法不一样。城市规划在确定城乡建设用地规模时是根据现状人均建设用地指标和城市用地分类及规划标准、镇规划标准、村庄规划标准等来确定规划的建设用地标准。而土地利用总体规划在确定城乡建设用地规模时，除了结合城规的几个标准外，还要考虑上位土规分配的指标和现状人均耕地面积等因素来综合确定。

　　一个项目如果需要用地，必须同时符合“两规”的要求。但是由于两规分属两个部门管理，存在一些现实问题，一是部分土地规划成建设用地但不在城市规划区范围内，或者没有排入近期城市规划的范围，造成土地指标的浪费。二是一些进入近期城市规划或近期急需开发的重点项目，因为没有土地指标，迟迟不能落地。因此，“两规”的不统一严重影响了城市发展的速度。

　　二、工作建议

　　（一）成立“两规”统一管理部门

　　“两规”所涉及的部门较多。规划得以实现的一个重要条件就是部门之间的协调。而部门之间要协调就必须转变部门观念，加强部门间的沟通与协同。

　　现行的一种办法是借鉴上海、深圳、武汉等地规划、国土部门合并等有益的经验，实现土地规划编制部门和城市规划编制部门的整合;另一种办法是在我市现行的组织架构下，成立规划编制统一协调小组，负责“两规”的整合、变更等管理工作。“两规”在整合、变更过程中应充分听取和吸收两个部门的建议和意见，避免原来两个部门分头编制而出现的片面强调某一方面的情况。

　　（二）建立“两规”协调管理制度

　　完善的规划法是规划得以运行的有力保障，是规划思想和规划地位的最高体现，是规划编制和规划管理的依据，是对规划运作系统的法律化。因此，在市政府层面上将“两规”协调问题进行统一规定已成为当务之急。建议在第一条建议的基础上，组织对《土地管理法》《城市规划法》等法律法规中涉及“两规”协调的规定进一步明晰，特别要明确“两规”的沟通反馈与调控管理机制，以增强规划权威性、便于具体操作执行。

　　（三）规范“两规”编制标准两个规划，两套标准。不仅仅是对编制规模等概念的理解不同，更重要的是对坐标系等标准的认定不同。尽管青岛市政府早在2011年就正式下文，要求废除青岛坐标系，采用全国统一坐标系统，但时至今日，仍有部分规划成果没有采用全国统一坐标系。因此建议尽快组织编写“两规”统一规范标准，为“两规合一”奠定基础。

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