刘文俭  青岛市委党校

　　由于政绩观偏颇、考核制度不科学以及分灶吃饭的财政体制等原因，使得区市之间的竞争有愈演愈烈之势。各级地方政府只顾考虑自身发展、忽视区域合作、协调和统筹，不仅带来基础设施重复建设、造成浪费，工业园区纷纷上马、乱占土地，招商引资你争我夺、导致损失，城区建设互相攀比、华而不实等问题，而且影响城市协调发展与整体竞争力提升，也导致城市整体利益受损。面对经济发展的新常态，如何趋利避害，既使市区间通过适度竞争保持活力，又能通过合作落实市委“全域统筹”战略、提升青岛协调发展水平，是需要市委、市政府关注的问题。就此提出以下建议：

　　一、充分认识区市合作发展的必然性

　　区域合作是生产力社会化和地区分工发展的必然结果，是经济社会发展的内在要求。伴随着经济全球化、全球信息化及技术革命的推动，合作发展不仅成为国际潮流，也被越来越多的地方管理当局所认同、遵从，进而主动参与、积极推动。

　　国际层面，经济全球化加速、区域一体化进程加快，使区域间的合作多于竞争。新一代中央领导集体特别重视国际间合作、国内区域合作发展问题。目前，中国与越来越多的国家达成战略合作伙伴关系，对外开放呈现新格局，更加注重“引进来”与“走出去”的平衡。“一带一路”倡议的实施，将引领中国与世界的合作走向更深的层次、更广泛的领域、更宽广的地区。国内层面，国家区域发展政策更加注重引领区域合作，通过设立跨行政区的国家级新区西咸新区、贵安新区，部署长江经济带建设、京津冀地区协调发展等，进一步促进以城市为主体的区域合作步入新常态。

　　区域发展实践让各地领导者合作意识大为增强。大家在竞争的过程中越来越意识到，只有自觉地融入到区域经济中，与其他地区或城市共享资源，广泛开展合作，才能实现更大发展。面对城市竞争带来的各种问题与矛盾，一些城市和地区开始寻求协作发展途径。城市的战略思维得以转型，通过区域合作寻求“大市场、大整合、大突破”的愿望日趋强烈、行动变得主动，开始以积极的姿态建立城市间新型战略合作伙伴关系。

　　作为“一带一路”倡议的指点、节点城市，青岛市要在“十三五”期间取得更大发展、发挥更大作用，必须更加注重在区域合作中寻求突破、有所作为。而区域合作的前提和基础，就是做好自身范围内的区市合作。尤其是市南、崂山、市北区等发展空间受限的城区，如何参与到“一谷两区”建设以及如何与平度、莱西等市合作发展、优势互补，都需要强化区市合作。

　　二、进一步促进以区市间合作与协调发展的建议

　　区市间合作成功的关键和重点在于，在坚持利益共享、优势互补的原则下，创新区域合作新机制，以在区域基础设施网络的规划和协调、区域内产业分工与协作、区域内经济发展的责权利竞争、跨区域管理机构的构建以及区域内经济资源的整合方面形成制度性规定或约束，促进区域协调共同发展。

　　（一）建立青岛一体化发展高位协调机制

　　党的十八届三中全会提出：建立和完善跨区域城市发展协调机制。两个或多个低层级的区域之间的合作存在外部性问题，而对其由管辖权的上级政府而言则是内部化发展问题。这时需要由上一级政府组织设立区域一体化发展的协调机构，目的是将两个低层级政府间的外部性合作变成上级层级的内部化合作。这样做的目的，一是只有上级政府能够协调下一级不同利益主体间的合作行为。对口帮扶作为区域合作的一种特殊形式之所以能在我国长期而有效推进，即得益于上级政府的强力协调、任务安排与考核。二是上一级政府有自己的独立位置和立场，能以整体利益最大化为宗旨，原则上不受合作主体单方利益的侵扰。

　　实际操作中，青岛市政府负责组织跨区市间合作与一体化发展的协调机构;区市政府是负责组织本域内镇街间合作与一体化发展的协调机构。具体组织形式，可以是政府领导任组长的领导小组;也可借鉴世界发达国家的经验和做法，比如，美国的区域开发委员会及区域规划协会，德国的区域联合体，加拿大的大都市区政府等。区域一体化权威高位协调机构的主要任务，是逐步构建起区域规划协同、基础设施协同、环境保护协同、旅游资源协同、人口转移与社会保障协同等区域协同发展软机制。这些机制的构建，不是一时一事，而是需要定期、不定期给予关注和落实。青岛市政府要注意为区市合作提供支持，而且用优惠政策加以引导，使邻近区市、镇街间以及跨域合作更加紧密、稳定、深化发展。

　　建议在政府层面建立“三级运作、统分结合、务实高效”的区市合作机制。三级运作是决策层、协调层和执行层统分结合运作。决策层即“主要领导座谈会”，主要是决定跨区市重点区域合作的方向、原则、目标与重点问题等重大问题;协调层即由市领导主持、常务副区（市长）参加的“区市合作与发展联席会议”，基本任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进青岛市域重大合作事宜;执行层包括设在各区（市）发改委的专门机构、各区（市）就重点合作项目组成的专题组，以及就落实合作事宜而组成的“区市经济合作组”。在这种构架下，决策层、协调层和执行层统分结合运作，将会带动上下级政府之间的统分结合、政府与企业间的统分结合、政府与行业协会等中介组织的统分结合。

　　（二）发展规划编制要引领区市合作并抓好落实

　　“十三五”发展规划编制要弱化行政区划概念，强化重点功能区的概念，从而能统筹规划，加强区域资源整合力度和协调发展能力，解决各自为政、低层次重复建设、恶性竞争等问题。发展规划对区市合作的引领主要有以下方面的问题：

　　1.区域大交通。做好区域内公路、航道、港口等交通基础设施项目规划、建设的协调与衔接，推进区域大交通体系规划，做好区市间快速轨道交通网规划，促进青岛大都市区的形成。

　　2.区域信息资源共享。研究提出区域电子政务信息资源和信息体系资源共享规划，制订区域电子地图建设方案，统一规划与协调通信网络基础设施的建设与维护工作，整合建立区域公共信息平台，实现信息资源共享。

　　3.区市旅游合作。进一步规划和营造良好的旅游交通环境，共同推进城市旅游集散中心建设，联手共建大旅游圈，合作开发建设旅游基础设施、旅游度假区，共同探索跨区市旅游连锁经营。

　　4.区域生态环境治理。联手进行生态环境的保护与整治，规划建立区域生态建设与环境保护的合作框架，共同实施区域环境治理工程的建设，建立区域环境违法行为的联防机制等。

　　5.区域内天然气管道网络的建设。在这方面，“广佛同城”促进区域一体化发展的做法可为青岛各区市合作及与临近城市的合作提供经验与借鉴。

　　（三）改革GDP为主的考核体制和属地原则的财税体制

　　市政府应该通过有效的政策导向，鼓励各区市向区域合作的方向努力。例如，将以GDP考核政绩的做法改为更全面的方法。

　　1.探索将经济发展的统计框架由单一的GDP体制变为GDP与GNP双轨制。

　　2.将属地原则的财政税收制改为更为灵活的属地和异地并存的税制。这样就会鼓励经济主体跨区域合作与合资，鼓励中心城区的产业向异地发展，进而推动要素资源按市场需求而不是按行政需求实现跨区域整合。

　　3.向中央申请在青岛开展将增值税为主的税收体制改为增值税与消费税并举的税制试点。

　　4.市财政拿出部分资金设立区市合作公共基金、一体化发展基金。用于跨域重大基础设施等项目投资，重点支持区市间联合的项目（例如产业合作园区、合建污水处理设施等）。即市政府在财政安排上，让区市通过合作伙伴组织的形式，获得未组成这种关系时所无法得到的财政支持;或者上级政府对于开展合作的区市给予财政转移支付、加大税收下解力度。

　　（四）创新利益共享与利益补偿机制，促进老企业搬迁

　　利益共享是区域合作的起点和动力目标。利益补偿是实现利益共享的路径和前提，是区域合作运行的核心和关键;合理的利益分配机制是深化区市合作的根本支撑。建立利益补偿与分享机制，兼顾效率和公平，可以有效地化解区市合作与利益调整过程中可能产生的阻力，并增强各地区尤其是落后地区的发展后劲。

　　在利益共享机制的建立上，要强化跨区市投资、产业转移等重大事项利益分享的政策安排和制度设计，推动形成依据充分、指标健全、权重得当的成果分享机制;着力探索合作园区利益分配模式，努力实现地区间产值、税收利润、节能减排等科学合理分割。一种思路是将转移企业的管理营销部门留在转移地区。根据国家税收属地管理的基本原则，如将转移地区企业的管理营销、加工制造部门全部转移到共建园区时，转移地区会因此流失较多的税收。为减轻其税收流失压力，可实行将企业的管理营销部门仍留在转移地区，共建园区只承接加工制造部门。加工制造部门产生的生产环节增值税在共建园区缴纳，而其他税收在转移地区缴纳。另一种思路是通过税收分成让转移地区政府分享合作收益。两地政府签订合作协议，将增值税、所得税的地方留成的一部分让渡给发达地区政府（例如5：5或4：6分成），这样有利于增强发达地区政府合作共建园区的积极性，消除其对产业空心化、税收减少、就业不足等问题的担忧，也为其“退二进三、腾笼换鸟”，加大产业转型升级提供缓冲和保障。或者在推进老企业搬迁过程中，实行存量税收留在迁出地、增量部分留给迁入地的做法，以平衡双方利益、消除迁出地政府的担忧和税收锐减的压力。第三种思路是探索GDP指标分解、利益共享的具体办法。目前GDP统计上的属地原则，造成转移企业的GDP指标无法在转出地和转入地之间分解;大规模的产业转移会造成迁出城区GDP指标大幅下降，进而影响到转出地的经济发展绩效，不利于区市合作的推进。为此，可探索建立产业跨行政区转移的利益共享机制，如研究制定GDP指标分解和跨区市合作政府的绩效考核办法，研究承接产业转移项目的收益如何由合作各方分享，项目投产后产生的增值税、所得税地方留成部分，如何在合作一致的基础上按一定比例分成的具体实施办法。这些制度安排，有利于激励输出地在承接地设立区中区、园中园，采取委托管理、投资合作等多种方式参与合作区建设，发展“飞地经济”。