青岛市委党校 刘文俭

　　 
　　清洁舒适的生活环境、科学高效的管理机制，既影响城市的运行效率、管理成本，也影响居民的创业成本、幸福感受。近几年，在市委、市政府的高度重视和正确领导下，我市城市环境整治与城市管理工作迈上了新台阶、提升到新水平。但是，与国内先进城市相比，我们在城市数字化管理这一代表城市管理未来发展趋势、影响城市管理长效机制建立的关键环节上，尚存在较大差距，亟待给予高度重视，进一步采取措施加以解决，以为建设生态宜居、幸福美丽青岛提供坚实保障和重要支撑。结合对杭州、宁波数字化城管工作的调研，特提出以下建议报告，给市委、市政府及有关部门参阅。
　　自住建部2005年在全国试点、推广数字化城管新模式以来，各地数字化城管工作蓬勃开展，数字化城管建设、运行、监督工作日趋成熟，信息技术与城市管理工作实现了有机结合，极大地提高了城市管理效能。尤其是杭州和宁波数字化城管工作进展较快且成效显著，分别被冠以“杭州模式”、“智慧城管”，在全国有较大影响。青岛作为试点城市之一，自2007年开始推行数字化城市管理，取得积极而明显的成效，但在体制机制、经费保障、技术应用等方面尚存较大差距。一些问题如果不尽快加以解决，将制约我市城市管理水平的提升、城市容貌的改善、宜居幸福城市的建设。
　　一、我市数字化城管工作与先进城市的对比
　　（一）领导重视方面。中共中央总书记习近平同志在担任浙江省委书记时，就对数字城管做出专题批示，指出：“‘数字城管’是‘数字浙江’的重要举措，是更新城管观念、提高城管效率、提升城管水平的重要手段，希望有关部门认真学习研究北京市东城区的经验，结合我省的实际，抓好试点，逐步推开，以此为载体，全面提升我省城市日常和应急管理水平”。为加强对全市数字城管工作的领导，杭州、宁波市均成立了由市长或分管市长任组长，各县（市、区）政府及有关市级部门、单位的主要或分管负责人为领导小组成员的数字城管工作领导小组，同时下设办公室，具体协调建设运行中的问题。建立了“主要领导亲自抓，分管领导具体抓”的工作机制，形成了市区联动、协同作战的良好局面。宁波市2008年启动数字化城管工作， 2011年3月初新任市委书记带队专程赴杭州等城市进行考察，并作出“以建设智慧城管为抓手，建立综合协调机制，理顺城管体制，加强保障，全力提升城管精细化水平”的批示；2011年5月宁波市市长主持市政府常务会议研究通过了《关于推进宁波市智慧城管建设工作方案》，先后投入4300多万开展了一、二期建设，主要领导的高度重视，使宁波市数字化城管工作发生质的飞跃，走在了全国前列。青岛市委、市政府也高度重视城市环境整治工作，但在城市管理长效机制建设的关键点和突破口——数字城管建设上重视不够、投入不大，环境整治工作也让老百姓感到有些虎头蛇尾。2012年提出大干300天，但是无论是工作进展还是舆论氛围都显得力度不够。
　　（二）管理体制方面。宁波市于2011年设立城市管理局（与市城管执法局合署办公），是主管全市市政、园林绿化、市容环卫、城区河道、供水节水、污水处理、供气、供热、轨道交通工程建设以及智慧城管等城市管理工作的市政府工作部门。杭州市于2011年设立城市管理委员会（加挂杭州市城市管理行政执法局牌子），是主管全市城市管理和城市管理行政执法工作的市政府工作部门，各区设立区城市管理局。青岛市城管执法局则是行使城市管理相对集中行政处罚权和开展数字化城管工作的市政府直属机构。由此看出，宁波、杭州市的城管部门在政府中的地位作用高于我市城管机构。我市数字化城管监督指挥中心设在城管行政执法局，以市城市管理委员会办公室名义行使职权，实际工作中各区市及市直部门均认为数字化城管工作是城管执法局内部工作，增加了工作协调推进难度；加之没有纳入绩效考核，部分单位、个别区市对数字化城市管理的重要性认识不足，影响了数字化城市管理工作运行效果和推进力度。
　　（三）机构编制方面。2008年8月，宁波城管执法支队直属大队加挂数字城管指挥中心牌子，为正处级事业单位。2011年成立了宁波市智慧城管工作领导小组，组建宁波智慧城管中心，升格为行政副局级事业单位，隶属市城市管理局，内设4个部门，编制30人。杭州市数字化城管机构设置在市城管委，原为正处级事业单位，编制20名，现为副局级事业单位，编制34名，内设5个处室。青岛市数字化城管监督指挥中心是市城管执法局内设机构（正处级），11名行政执法
　　 
　　编制，以市城管委办公室名义开展工作。另外，各区市数字城管机构设置、级别、编制及信息采集员队伍均有差异：青岛市市南区数字化城市管理机构隶属区政府领导、独立的正处级数字化城市管理中心，核定编制14人；市北区数字化城市管理机构加挂在区应急办；四方数字化城市管理机构隶属区建设局，属内设科室；李沧区数字化城市管理机构设置在区机关事务局，正科级，与区应急办合署办公。信息采集由各区自行组建采集员队伍，对本区出现的城市管理问题进行采集上报并进行案件核查，其中，市南、市北、四方、李沧采集员数量分别约为210名、18名、70名、70名。
　　（四）经费投入方面。宁波市在2008年，投入2000万完成数字城管建设，于2011年投入2000万升级完成智慧城管一期建设，并于近期再投入2300万开展智慧城管二期建设，并且智慧城管三期也已列入规划。应用系统由实时管控拓展到业务办理、实时管控、智能识别、公共服务四大类。杭州市在2005年投入4000万完成数字城管建设，之后每年投入5000余万元用于系统维护、软件开发升级和系统功能拓展。目前，系统已升级到第三代，相继拓展了地下管线、桥隧监管、节水监管、环卫作业GPS监管、综合统计等子系统。我市数字城管系统使用的是最初系统设计，总投入近2000万，只具备实时管控功能，且无远期升级改造规划。系统建成至今3年多，其运行维护费用尚未列入各级经费预算，设备保修、软件维护等项目均已过保修期一年多，由于没有经费来源，至今未能与专业公司签订新的维保合同，数字化城管系统的运行存在着极大风险。各区市的数字化管理平台建设也不容乐观，除市南区基本实现全覆盖外，市北区、四方区、李沧区只对重要区域实施数字化城市管理，还未能达到全域覆盖，城阳区尚处在试运行阶段。崂山区、黄岛区按计划应于2011年底前建成并运行，由于换届、领导变动等多种原因未能按期完成，现正与五市一道开展数字化城市管理建设，但部分区市数字化城市管理建设进展甚微。
　　（五）资源整合方面。宁波智慧城管整合了城市管理12319热线、公安视频在内的监控4672个、工商企业征信资源46万余条以及2430平方公里基础地理信息，较好实现了公安、工商、规划等部门资源共享共用。杭州数字城管整合了城市管理12319热线、公安视频在内的各类监控并普查了406平方公里基础地理信息，较好实现了公安、规划等部门资源共享共用。青岛市数字城管仅从应急办引入视频监控150个，在资源整合利用方面差距较大。
　　（六）评价考核方面。宁波建立了智慧城管考核办法，采取月度通报制、季度点评制、经费补助制、责任追究制，并纳入市级目标绩效考核等方式，保障了评价结果的应用。杭州数字城管结果运用主要有以下途径：一是纳入市委、市政府对各区委、区政府的年度综合考评；二是纳入市级文明单位评选考核指标；三是纳入打造“国内最清洁城市”评价指标；四是纳入年度城市管理目标考核指标，控制以奖代补经费7000多万；五是每月向市四套班子主要领导专报，并在《杭州日报》上公示。青岛市数字城管评价结果采取每月公示的方式进行通报，尚未纳入各类绩效考核，影响我市数字化城市管理推进的力度和整体工作成效。一些部门对市监督指挥中心派遣出的城市管理问题极不重视，办理不力，甚至不受理、不反馈。市级专业处置部门结案率仅为42%，个别部门的结案率低于20%，而宁波、杭州市市级部门的结案率一般在90%以上。
　　二、以数字化管理为突破口，提升城市管理效能的对策建议
　　（一）进一步提高对数字化城市管理重要性的认识。各级政府和相关部门，要充分认识到数字化城市管理这一城市管理新模式，是城市管理科学上的一个重大进步和技术创新。要切实把数字城管摆上重要议事日程，完善体制、增加编制、加大投入、加快建设，积极破解城市管理难题、探索建立长效管理机制，促进宜居幸福青岛建设。建议：一是，根据新的形势和要求，修订完善《关于进一步推进数字化城市管理工作的意见》，并抓紧推出青岛市数字化城管实施办法，强化各级、各部门、各单位职责，明确考核评比原则和办法，将数字化城管考核结果纳入市目标绩效考核体系并作为各类城市管理评比的重要指标，为统筹推进数字化城管提供有力的政策支持、制度保障；二是，借鉴宁波、杭州等城市的成功经验与做法，建立“主要领导亲自抓，分管领导具体抓”的工作机制，成立由市主要领导任组长的数字化城管工作领导小组，着力解决我市数字化城管工作中存在的体制机制、人员编制、经费保障等瓶颈性问题，研究制定中长期发展方案，不断改善我市数字化城管工作。
　　（二）调整和完善数字化城市管理工作的体制机制。数字化城管系统是采取闭环的运行流程，通过城市管理问题采集、派遣处置、指挥协调、监督评价等环节实现工作量化、处置及时、考核公开的一种先进管理手段。只有保证各环节有机结合，责权配置均衡，链条环节承续，才能保证其发挥作用。这就需要所有涉
　　 
　　及数字化城管工作的部门都要服从系统的指挥、派遣、考核、评价，形成以数字化城管为抓手的大城管体制格局。目前，我市城市管理委员会办公室属于虚设机构，在实际工作中，市数字化城管监督指挥中心，难以实施高位监督，无法对市级部门城市管理方面的工作和区级城市管理工作进行有效的统筹协调、监督检查、考核评比，有些部门甚至采取无视的态度。为此，建议按照住建部《数字化城市管理建设导则》提出的“高位监督”、“监管分离”原则要求，结合我市工作中实际存在的问题，对数字化城市管理体制做出调整：方案一，将数字化城市管理监督指挥中心与市城市管理委员会办公室整合，作为市城管委具体职能机构，负责全市数字化城市管理工作。这样调整，一是市城管委办公室是我市城市管理的牵头机构，而现监督指挥中心又以城管委办公室的名义对我市城市管理进行监管，将两者整合既可精简机构又能形成合力，提高工作协调性；二是有利于监督指挥中心超脱具体部门的局限，实施外部、高位监督；三是数字化城管独具的系统化城市管理模式和有力的监督评价体系，整合后有利于做实市城管委办公室职能，以其为抓手，有针对性地指导全市城市管理工作并促进工作落实。方案二，将市数字化城市管理监督指挥中心调整提升为市政府直属单位，和城乡建设委合署办公，由城乡建设委代管。这样调整，有利于实施高位监管，实施考核评比。实施这一方案，需要组建由市政府主要领导、分管领导和有关部门负责人组成青岛市数字化城市管理工作领导小组，协调处理数字化城市管理工作推进过程中的重要决策和重大问题。工作领导小组可下设办公室，设在数字化城管监督指挥中心，负责数字化城市管理日常工作。以上两种方案，国内试点城市都有可行经验。应尽快确定方向，进行体制调整，便于各区市形成共识，规范体制设置，形成监督重心上移、处置重心下移、执行运行顺畅的数字城市管理架构，推进工作有效开展。
　　在数字化城市管理工作机制上，重点建立并理顺两项机制，确保发挥数字化城市管理效能：一是，加紧建立数字化城市管理目标绩效考核体系，纳入市级目标绩效考核，确保占据相当的权重，并与城维费发放挂钩。只有建立全面完善的考核评价体系，才能保证数字化系统监督结果得到充分运用，发挥其激励作用，提高政府部门和区市的执行力，促进建立精细化、社会化、长效化的城市管理。宁波、杭州等城市的成功实践证明，是否将数字化城市管理工作纳入市级目标绩效考核，对工作效能有重大影响。如杭州在将数字化城市管理纳入市级目标考核后，其问题及时解决率由27%大幅提升到86%，效果立竿见影；二是，调整采集员管理机制。目前，我市各区自行组建信息采集队伍且人员配备差距较大，既自己发现问题，又监督自身处理情况，还要接受市级考核，造成发现问题越多，处置和考核压力也就越大。因此，发现问题的主动性、积极性易受影响，甚至出现选择性采集和虚假城市案件，致使全市数字化城市管理统计结果出现偏差、难以体现公平公正。为此，建议调整信息采集员管理机制。建立信息采集员统一由市级委托服务外包公司管理模式，按照万米单元格要求全面合理配置采集人员，负责对各区数字化城市管理工作进行日常巡查、专项检查和定点抽查，负责案件上报、核查及统计等工作，彻底解决当前存在的监管力度小，人手不足的工作被动状况。将区级数字城管均归口城管局，在工作上保证上下协调一致。以此实现全覆盖、全时段、长效化的城市管理。
　　（三）整合资源、完善功能，搭建综合性管理平台。一是，按照国家、省有关要求，尽快整合12319市政热线，使其成为城市管理热线，并与12345等热线实现互联互通，既增加城市管理问题的采集量，又可以提高公众参与度，促进城市管理问题的解决。继而，借鉴杭州等地的经验，对建委、公安、工商、规划、国土、等部门资源整合，共享共用监控视频、热线、地下管道、地理信息等资源，以节约建设费用，不断提高数字城管系统功能，强化数字城管监控服务能力；二是，不断拓展优化系统功能。市数字化城市管理监督指挥中心要及时推进系统升级改造，加强基础地理信息系统建设，将更多的城市管理对象纳入数字化管理范围，引入智能管控、物联网技术、内外网互换等新技术，推进数字化管理由市政设施、环境卫生向地下管网、工程车辆管理等领域拓展，向人口资源、社会安全、自然灾害、应急管理等领域延伸。例如，针对“停车难”，立足数字化城市管理系统，实施“停车新政”，搭建停车综合管理服务平台等，不断提高数字城管效能。
　　（四）增加投入、采取举措，提升数字化系统效能。数字化城管建设包括系统建设、软件建设、地理数据普查、人员工资以及建成后的系统维护、功能拓展，每一项都需要充足的经费保障。杭州市目前每年数字化城管维护开发经费5000多万，以奖代补经费7000多万。鉴于我市数字化城管缺少正常的系统维护经费以及部分城市部件权属尚未理清，给系统维护运行和案件处置带来困难，影响工作效能。建议借鉴宁波、杭州等先进城市做法，将我市数字化城管运行维护资金列入
　　 
　　市财政预算，切实保障其工作正常运转和升级改造需求；建立数字化城市管理应急处置工作保障机制，每年拨付一定款项建立“代整治”专项资金，由数字化城市管理中心掌握，对城市管理主体不明或一时难以确认城市管理主体且易影响市容市貌或社会安全的城市管理问题，采取应急处置措施，先期解决问题，然后追究相关责任，确保问题在第一时间处置和解决。
　　目前，我市数字化城管工作不仅在体制机制、组织保障等方面存在不少弊端，也缺乏长远的建设规划方案。为此，建议学习宁波经验，对我市数字化城管工作重新梳理，组织市编办、市城管局、市城管办、市财政等部门以及区市数字化人员在充分调研、分析、论证的基础上，合理设定工作模式和组织机构，编制科学长远的青岛市数字化城市管理建设方案，并以此指导、规范、统筹全市数字化城管工作，把我市数字化城管工作推向新高度，促进城市管理再上新台阶。