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关于加强政府性债务管理的实施意见
  • 制发机关:青岛市人民政府
  • 发布日期:2016-07-21
  • 编  号:青政发〔2016〕24号

各区、市人民政府,市政府各部门,市直各单位:

  为全面加强我市政府性债务管理,促进经济社会持续健康发展,按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(鲁政发〔2014〕23号)要求,结合我市实际,制定本实施意见。

  一、规范政府举债融资机制

  (一)规范政府举债主体和方式。市政府可在国务院批准的政府债务限额内适度举借债务,区(市)政府确需举借债务的由市政府代为举借,按规定转贷相关区(市)使用。划清政府与企业的界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。政府举借债务采取政府债券方式。

  (二)分类管理政府债务。政府债务分为一般债务和专项债务。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的,通过发行一般债券融资举借,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的,通过发行专项债券融资举借,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

  (三)拓宽政府融资渠道。推广使用政府和社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施和公共服务等领域有一定收益的公益性事业投资和运营。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。鼓励各类经济组织以股权投资、租赁、重组、转让等方式参与有收益的公益性项目的建设运营。

  (四)加强政府或有债务监管。对于新发生的或有债务,要严格限定在依法担保范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。除法律另有规定外,各区(市)、各部门不得以任何形式为任何单位和个人的债务提供担保。

  二、加强政府债务规模控制和预算管理

  (一)实行政府债务限额管理。政府债务规模实行限额管理,政府举债不得突破批准的限额。政府一般债务和专项债务规模均纳入限额管理。政府负有偿还责任且需通过财政资金偿还的外贷,纳入政府债务限额管理;政府负有担保责任的外贷,不纳入政府债务限额管理。市政府在国务院批准的限额内确定市、区(市)政府债务规模,报市人大或其常委会批准。各区(市)政府债务限额由市财政部门综合考虑各区(市)财力状况、债务率、项目资金需求等因素测算并报市政府批准。

  (二)规范举债程序和资金用途。市、区(市)政府在批准的限额内举借债务,须报经市、区(市)人大或其常委会批准。政府债务资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

  (三)加强政府债务预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理,主要以一般公共预算收入偿还,当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法偿还。将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,通过对应的政府性基金或专项收入偿还。政府性基金或专项收入暂时难以实现的,可先通过借新还旧周转,收入实现后即予归还。政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。有关部门、有关单位要将政府性债务收支纳入本部门、本单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。

  三、控制和化解政府性债务风险

  (一)建立债务风险预警机制。市财政部门根据国家、省统一标准和各区(市)一般债务、专项债务等情况,测算债务率、新增债务率等指标,考核评估各区(市)债务风险状况,对债务高风险区(市)进行风险预警,建立约谈制度。列入预警范围的高风险区(市)要认真排查债务风险点,制定化解债务风险工作方案,严格举债投资项目审批,加大偿债力度,逐步降低风险。债务风险相对较低的区(市),要合理控制债务余额规模和增长速度。

  (二)健全债务风险防控机制。有关区(市)、有关部门要对使用政府债务资金新建项目进行充分论证,对一般公共预算、政府性基金预算的偿债能力和有收益项目的收益预期进行客观评估;对项目建设进度、资金使用和偿债收益要予以监管,在确保债务资金安全使用的同时,督促使用单位加强财务管理、统筹安排偿债资金,确保偿债资金和收益不被挪用;对存量或有债务建设项目和偿债收入要进行有效监督,将政府连带偿债责任降到最低限度。

  (三)建立债务风险应急处置机制。按照分级负责、风险自担的原则,各区(市)政府对本区(市)举借的债务风险负总责,市政府实行不救助原则。各区(市)政府要落实偿债责任和风险防控责任,制定应急处置预案,确保不发生区域性、系统性风险。市、区(市)政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务;确实难以自行偿还债务时,要及时上报,同时及时启动债务风险应急处置预案,积极化解债务风险,并严肃追究相关人员责任。要健全完善偿债准备金制度,防范化解政府债务风险。

  四、妥善处理政府存量债务

  (一)切实履行政府债务偿还责任。对甄别后纳入财政预算管理的政府存量债务,属于公益性项目债务的,由市、区(市)政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还,必要时可以处置政府资产;属于非公益性项目债务的,由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还,暂时难以压减的可用财政资金先行垫付,并在以后年度部门和单位预算中扣回。剥离融资平台公司的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过政府和社会资本合作、政府购买服务等措施予以支持。

  (二)积极降低存量债务利息负担。政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,在2017年年底前,由市财政部门在限额内发行地方政府债券予以置换。同时,通过调整支出结构、重组债务等方式,优化债务结构,降低利息负担,腾出更多资金用于重点项目建设。

  (三)依法妥善处置或有债务。市、区(市)政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作。对确需依法代偿的或有债务,要将代偿资金纳入预算管理,并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权。对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金,相应确需转化为政府债务的或有债务,在不突破政府债务限额的前提下,由相关部门或单位报经市政府批准后转化为政府债务;对违法违规担保的或有债务,由政府、债务人与债权人共同协商,重新签订合同,明确责任,依法解除担保关系。市、区(市)政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额后,腾出的政府债务限额空间要优先用于代偿或转化上述或有债务。

  五、确保在建项目后续融资建设

  (一)合理控制融资需求。有关区(市)、有关部门要认真组织核实在建项目后续融资需求。债务高风险区(市)、部门要从严控制在建项目后续投资规模,确需继续建设的,要加强项目投资预算审核和项目管理,通过资产置换等市场化方式多渠道筹集建设资金,尽量控制投资规模,降低在建项目建设的债务负担。

  (二)保障在建项目续建资金。对需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求,要在确定每年新增政府债务限额时统筹考虑,依法通过发行地方政府债券举借。要统筹各类资金,优先保障在建项目的续建和收尾。确实没有其他建设资金来源的在建项目,要积极通过政府与社会资本合作等方式解决后续融资问题。

  六、加强对政府性债务管理的组织保障

  (一)加强组织领导。各区(市)、各部门要严格按照国家、省的部署要求,切实担负起政府性债务的管理责任。政府主要负责人作为第一责任人,要加强组织领导,认真抓好政策落实。要建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制,统筹加强政府性债务管理。财政部门要完善债务管理制度,充实债务管理力量,做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作;发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高区(市)的新开工项目;金融监管部门要加强监管、正确引导,制止金融机构等违法违规提供融资;审计部门要依法加强审计监督,将政府性债务纳入对区(市)政府和有关部门主要负责人经济责任审计范围。

  (二)完善配套措施。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府收支及资产、负债情况。建立地方政府性债务公开制度,依法依规向社会公开政府性债务相关情况,自觉接受社会监督。要强化债权人约束,金融机构等不得违法违规向各级政府提供融资,不得要求政府违法违规提供担保。金融机构向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失和法律责任。

  (三)强化监督管理。各级各部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变既定资金用途。对企业的注资、财政补贴行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务提供担保。要进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。建立考核问责机制,将政府性债务纳入政绩考核范围,严格落实责任。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,严肃追究相关责任人责任。

  青岛市人民政府

  2016年7月14日

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