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关于全面推进集体林权制度改革的意见(2009年9月22日)
  为进一步解放和发展林业生产力,加快发展现代林业,增加农民收入,建设生态文明,根据上级部署,现就全面推进集体林权制度改革,提出如下意见。
  一、集体林权制度改革的指导思想和基本原则
  (一)指导思想。全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,大力实施以生态建设为主的林业发展战略,不断创新集体林业经营的体制机制,依法明晰产权,放活经营权,落实处置权,确保收益权,进一步解放和发展林业生产力,加快实现传统林业向现代林业的转变,为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
  (二)基本原则。
  ——坚持农村基本经营制度,确保农民平等享有集体林地承包经营权;
  ——坚持统筹兼顾各方利益,确保农民得实惠、生态受保护;
  ——坚持尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权;
  ——坚持依法办事,确保改革规范有序;
  ——坚持尊重历史,确保政策稳定性和连续性;
  ——坚持分类指导,确保改革符合实际。
  二、集体林权制度改革的范围、步骤和目标
  (三)改革的范围。本市辖区内农村集体经济组织所有的林地和林木。改革的重点是,目前仍由农村集体经济组织经营的商品林、公益林,特别是宜林荒山荒地(滩)和已经落实经营主体但未按规定完成造林绿化和管护任务的林地。
  (四)步骤和目标。2009年启动,胶南市为省集体林权制度改革试点,其他区市选1-2个镇(街道)进行试点。2010年全面展开,年底基本完成明晰产权、明确经营主体的改革任务。到2012年,进一步完善配套政策,健全服务,规范管理,逐步建立起以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度,实现林木资源总量有效增长、农民持续增收、生态明显改善、林区和谐安全的目标。2010年底进行阶段检查验收,2012年底进行全面总结。
  三、集体林权制度改革的主要任务
  (五)明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包经营等方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。林地的承包期为70年。承包期届满,可依法继续承包。明晰产权主要采取以下方式:
  1、家庭承包。尚未确权到户的集体林地,适宜分户经营的,要以家庭承包经营的方式按人均分到本集体经济组织农户,以户为单位承包经营。
  2、均股均利。不适宜家庭承包经营的集体林地,依法经本集体经济组织成员同意,采取均股、均利方式落实产权,继续实行集体统一经营,或通过拍卖、出租、承包等形式,明确经营主体。村集体经济组织可保留少量的集体林地,由本集体经济组织依法实行民主经营管理。
  3、稳定产权、规范合同。已承包到户或流转的集体林地,符合法律规定、承包或流转合同规范的,要予以维护;承包或流转合同不规范的,要予以完善;不符合法律规定的,要依法纠正。对权属有争议的林地、林木,要依法调处,争议解决后再落实经营主体。
  自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道等管理机构和国有林(农)场等单位经营管理的集体林地、林木,要明晰权属关系,依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。
  4、稳定政策、保障权益。林业“三定”以来划定的自留山由农户长期无偿使用,不得随意调整。
  在实际工作中,无论采取哪种方式,都要通过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。另外,在城市建成区、铁路、公路等重要区域可以采取政府收购的方式将集体林地转为公共绿地。
  产权明晰后,承包方与发包方要签订书面承包合同,明确双方在林地林木保护、荒山造林、森林防火、病虫害防治等方面的责任,促进森林资源可持续经营。承包方不能改变林地用途,不得损毁林地。发包方要尊重承包方的承包经营权,不得非法变更、解除承包合同,不得干涉承包方的生产经营活动。
  各区市政府要依法及时进行实地勘界、登记,核(换)发全国统一样式的林权证,把森林资源权属落实到权利人,确保林权登记内容规范、数据准确,图、表、册一致,人、地、证相符,原有林权证依法予以变更或者注销。
  (六)放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木,划定为商品林;把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木,划定为公益林。对商品林,农民可以依法自主决定经营方向和经营模式。对公益林,在不破坏生态功能的前提下,可依法合理利用林地资源,开发林下种养业,利用森林景观发展森林旅游业等。
  (七)落实处置权。在不改变林地用途的前提下,林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件,对其承包的林地、林木可依法开发利用。
  (八)保障收益权。农户承包经营林地的收益,归农户所有。征收集体所有的林地,要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等,安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林,已承包到农户的,森林生态效益补偿要落实到户;未承包到农户的,要确定管护主体,明确管护责任,森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。依法保护集体林承包经营者的合法权益,严格禁止乱收费、乱摊派。
  四、完善集体林权制度改革的政策措施
  (九)完善林木采伐管理体系。编制森林经营方案,改革商品林采伐限额管理,实行林木采伐审批公示制度。简化审批程序,经营者可凭林权证直接向林业主管部门提出林木采伐申请,林业主管部门应当依法予以审批。严格控制公益林采伐,依法进行抚育和更新性质的采伐,合理控制采伐方式和强度。
  (十)完善森林资源流转体系。森林资源流转要遵守《青岛市森林资源流转管理规定》,坚持合法、自愿、有偿的原则,不得损害国家、集体和社会公共利益,不得超过承包期的剩余期限,不得改变林地用途。森林资源流转,应当依法签订书面合同。
  (十一)完善支持林业发展的公共财政制度体系。市、区(市)政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度,尚未建立森林生态效益补偿制度的,要尽快建立。建立市级以上生态公益林的动态管理制度,多渠道筹集补偿资金。按国家要求,从2010年起将市级以上生态公益林的森林生态效益补偿标准提高到每年每亩10元,并随着财力的增长逐步提高到每年每亩20元。尽快建立对高速公路、铁路、国道、省道两侧一定范围的绿化林带补助制度,建立造林、抚育、森林防火、病虫害防治等补贴、补助制度。森林防火、病虫害防治及林业执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划。建立长期稳定的林业投入增长机制,把林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设,依法纳入相关行业的发展规划,特别是要加大对偏远山区林业基础设施和荒山绿化的投入。市、区(市)财政要安排集体林权制度改革工作专项经费,用于工作培训、林权争议调处、勘界登记发证、档案管理系统建设等。林改工作经费由市和区(市)两级财政按1∶1比例承担,并分年度按实际支出结算。对财政困难的区市,市级财政要加大转移支付力度,确保改革顺利进行。
  (十二)完善林业行政组织体系。推行林业综合行政执法,严厉打击乱砍滥伐林木、毁坏林地等违法行为。市、区(市)林业主管部门应明确专门的林权管理机构,承办同级政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。加强基层林业工作,镇(街道)林业工作机构经费纳入区(市)财政预算。
  林地承包经营权人依法自主决定森林资源的流转方式、流转期限等事项,任何组织和个人不得强迫或者阻碍。集体统一经营管理的森林资源流转,要在本集体经济组织内提前公示,依法经本集体经济组织成员同意,收益应纳入农村集体财务管理,用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。
  建立健全产权交易平台,为市场主体提供政策咨询、信息发布等服务。探索建立森林资源资产评估机制,规范评估行为,维护交易各方合法权益。
  (十三)完善森林资源保护体系。继续坚持政府对森林资源保护负总责的行政管理制度,加强森林资源管护力度,打击乱砍滥伐林木的违法行为。引导农民制订村规民约,自愿成立民间护林防火和有害生物防治组织,健全森林灾害联防和应急反应机制,逐步形成政府主导、社会参与的防灾、减灾和防治体系。
  (十四)完善林业投融资体系。金融部门要开发适合林业特点的信贷产品,拓宽林业融资渠道。建立健全林权抵押贷款制度,完善林业贷款财政贴息政策,大力发展对林业的小额贷款,为林业发展营造良好的融资环境。加快建立政策性森林保险制度,提高林业抵御自然灾害和市场风险的能力。引导多种经济成分参与林业建设,努力形成政府引导、市场推进、多元投入、社会参与的林业投融资机制。
  (十五)完善数字林业体系。利用3S(遥感技术、地理信息系统和全球定位系统)技术、计算机技术、网络通讯技术,为林业发展提供科技支撑。重点建立林权登记、森林生态效益补偿、林木采伐、征占用林地、林地保护利用规划、森林火灾防控、林业有害生物监测等森林资源基础数据库及其应用平台。推动森林资源管理各环节的数字化进程,为社会提供信息服务。
  (十六)完善林业社会化服务体系。加快构建公益性和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。扶持发展林业专业合作组织,培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业,促进林业规模化、标准化、集约化经营。专业合作组织依法享受财政、金融和税收等方面的支持和优惠政策。发展林业专业协会,充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。
  五、加强对集体林权制度改革的组织领导
  (十七)统一思想,加强领导。各级党委、政府要充分认识集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性,将其作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓。区(市)要成立集体林权制度改革领导小组,负责改革的组织领导,研究解决和协调处理改革过程中出现的重大问题。
  (十八)精心组织,搞好服务。各级林业主管部门要适应改革新形势,进一步转变职能,加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督。要深入调查研究,认真总结经验,拟定相关的政策措施,开展政策宣传和工作人员培训,建立信息报告和交流制度,及时向党委、政府和上级行政主管部门报告集体林权制度改革进展情况和存在的问题。
  (十九)保护资源、维护稳定。各区市党委、政府要切实负起责任,把维护森林资源安全和农村稳定贯穿于林权制度改革的全过程,防止引起乱砍滥伐、突击流转等问题,及时调处改革中出现的林木、林地权属纠纷,把改革中出现的不稳定问题化解在基层,解决在萌芽状态。各区市林业主管部门要加强集体林木采伐的审批管理,防止借改革之机侵占集体资产。对发生重大毁林案件、事件,造成严重后果的,要依法惩处,并追究有关负责同志和主管部门的责任。
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