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关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见

  为贯彻落实《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《中共山东省委、山东省人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》精神,推进我市防灾减灾救灾体制机制改革,进一步做好防灾减灾救灾工作,现结合我市实际,提出如下实施意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,践行以人民为中心的发展思想,正确处理人和自然的关系,正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,落实责任、完善体系、创新机制、整合资源、统筹力量,切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力,保障人民群众生命财产安全。

  (二)基本原则

  ——坚持以人民为中心,切实保障人民群众生命财产安全。牢固树立以人为本理念,把确保人民群众生命安全放在首位,保障受灾群众基本生活,增强全民防灾减灾意识,提升公众知识普及和自救互救技能,切实减少人员伤亡和财产损失。

  ——坚持以防为主、防抗救相结合。高度重视减轻灾害风险,坚持防灾抗灾救灾过程有机统一,切实采取综合防范措施,最大限度掌控各类灾害风险,将常态减灾作为基础性工作常抓不懈,增强全社会抵御和应对灾害能力。

  ——坚持综合减灾,统筹抵御各种自然灾害。充分认识新时期灾害的突发性、异常性和复杂性,强化灾害风险防范,完善信息共享机制,准确把握灾害衍生次生规律,推进救灾物资保障能力建设、综合减灾示范单位创建、灾害信息员队伍建设,提升装备保障水平,发挥科技和军队、社会力量在防灾减灾救灾中的重要作用,综合运用各类资源和多种手段,强化统筹协调,科学应对各种自然灾害。

  ——坚持分级负责、属地管理为主,党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与。坚持各级党委和政府在防灾减灾救灾工作中的领导和主导地位,根据灾害造成的人员伤亡、财产损失和社会影响等因素,及时启动相应应急预案,各级党委和政府分级负责、主动作为,在救灾中发挥主体作用、承担主体责任。更加注重组织动员社会力量广泛参与,建立完善灾害保险制度,加强政府与社会力量、市场机制的协同配合,形成工作合力。

  二、健全统筹协调体制

  (一)统筹灾害管理

  1.完善自然灾害管理体制。完善统一领导、统筹协调、分工负责的自然灾害管理体制,强化各种自然灾害管理全过程的资源统筹和工作协调。充分发挥市、区(市)减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用,充分发挥主要灾种防灾减灾救灾指挥机构的防范部署和应急指挥作用,配强工作力量,强化资源整合和工作协调,加强各级减灾委员会办公室、减灾中心在灾情管理、风险防范、生活救助、科普宣教等方面的工作职能和能力建设。

  2.健全工作协同联动制度。建立各级减灾委员会与防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、浒苔处置等指挥机构之间,以及与部队之间的工作协同制度,健全工作规程。充分发挥各级减灾委员会成员单位和驻青部队在监测预警、能力建设、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建、社会动员等方面的职能作用。充分发挥居民自治组织、家庭和个人互救互助的基础作用。探索建立环胶州湾、鳌山湾、灵山湾等区域和自然灾害高风险区(市)在灾情信息、救灾物资、救援能力等方面的区域协同联动机制。

  (二)统筹综合减灾

  1.提升基础设施抗灾能力。将防灾减灾救灾纳入各级国民经济和社会发展总体规划,作为公共安全体系建设的重要内容,作为民生保障的重要组成部分。实施公共基础设施安全加固工程,提升灾害高风险区域内学校、医院、居民住房等基础设施及文物保护单位的设防水平和承灾能力。加快推进海绵城市建设,修复城市水生态、涵养水资源。加快补齐城市排水防涝设施建设的短板,增强城市防涝能力。加强农业防灾减灾基础设施建设,提高农业抗灾能力。加大生态功能区恢复力度,提升生态防灾减灾能力。

  2.推进应急避难场所建设。充分利用公园、广场、学校、人防工程等公共服务设施,因地制宜建设应急避难场所,增加避难场所数量,为受灾群众提供便利的安置服务。根据城市布局、人口分布、区域特点和灾害特征,建设覆盖一定范围,具备应急避险、临时安置、应急指挥和救援功能的大型综合应急避难场所。

  3.加强防灾减灾宣传教育。将防灾减灾纳入国民教育计划等,加强科普宣传教育基地建设,推进防灾减灾知识和技能进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进村庄、进家庭。定期开展防灾减灾宣传教育活动,组织居民进行应急救护技能培训、逃生避险和紧急转移安置等演练,增强风险防范意识,提升公众应急避险和自救互救能力。

  4.创建综合减灾示范单位。加强社区层面减灾资源和力量统筹,深入开展综合减灾示范社区创建工作,健全激励和退出机制,增强社区防灾减灾能力。积极推进综合减灾示范县(市、区)创建试点,不断总结经验,提高创建水平。

  三、健全属地管理体制

  (一)强化应急救灾主体责任

  1.明确灾害等级划分和主体责任。各级党委和政府在灾害应对中发挥主体作用,承担主体责任。对达到《青岛市自然灾害救助应急预案》中重大自然灾害以上(启动预案中Ⅱ级应急响应和Ⅰ级应急响应)等级的自然灾害,在市委和市政府领导、市减灾委员会统筹指导支持下,受灾区(市)党委和政府在灾害应对中发挥主体作用并承担主体责任;对未达到《青岛市自然灾害救助应急预案》中重大自然灾害等级的,按照属地管理为主原则,由受灾区(市)党委和政府根据自然灾害救助应急预案分级管理,统筹组织开展减灾救灾各项工作,承担主体责任。

  2.建立健全灾害处置指挥体系。各级党委和政府根据自然灾害应急预案,统一指挥人员搜救、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修、房屋安全应急评估、群众转移安置等应急处置工作。规范灾害现场各类应急救援力量的组织指挥,强化统筹使用和调配。

  3.强化防灾减灾机构建设。市、区(市)政府要建立健全统一的防灾减灾救灾领导机构,统筹防灾减灾救灾各项工作。加强减灾备灾能力建设,推进市、区(市)、镇(街道)、村(社区)四级救灾物资储备体系建设,提升灾情信息处理、救灾物资信息化管理、救灾物资储运、灾害评估分析、科技装备运用能力。

  (二)健全灾后恢复重建工作制度

  1.完善灾后恢复重建工作机制。特别重大自然灾害灾后恢复重建按照上级规定开展。对达到《青岛市自然灾害救助应急预案》中较大自然灾害以上(启动预案中Ⅲ级应急响应以上)等级的自然灾害灾后恢复重建实行市级统筹指导,受灾区(市)为主体,灾区群众广泛参与的工作机制,各级党委和政府各负其责,协同推进灾后恢复重建。其他灾害的灾后恢复重建由区(市)、镇(街道)根据实际情况组织开展。

  2.明确灾后恢复重建工作任务。达到《青岛市自然灾害救助应急预案》中较大自然灾害以上(启动预案中Ⅲ级应急响应以上)等级的自然灾害发生后,市减灾委员会组织有关部门和受灾区(市)开展灾害损失评估。市减灾委员会根据灾害损失程度,结合各区(市)经济社会发展情况,组织或指导编制灾后恢复重建总体规划,积极落实自然灾害补助政策,区(市)党委和政府作为灾后恢复重建的责任主体和实施主体,应加强对重建工作的组织领导,建立健全组织、规划、政策、实施和监管等体系。

  3.积极引导受灾群众重建家园。加大宣传引导力度,充分调动受灾群众积极性,发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统,自己动手重建家园。有效对接社会资源,引导志愿者、社会组织等社会力量依法有序参与生计恢复、心理康复和防灾减灾等领域的恢复重建工作。

  (三)健全军地协调联动制度

  1.建立健全军地协调联动机制。建立健全党委和政府请求驻青部队参与抢险救灾的联动工作机制,明确工作程序,细化工作任务。完善军地间灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等信息通报制度。完善军地联合保障机制,提升军地应急救援联动协作水平。

  2.完善军地灾害应急救援体系。将武警部队有关抢险救援应急力量纳入驻在地应急救援体系,加强应急专业救灾力量建设,完善以驻青部队为突击力量,以综合消防救援队伍和应急管理专家队伍为骨干力量,以相关部门和基层应急队伍为基本力量,以企事业单位兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的灾害应急救援队伍体系。适时组织军地协同演练,提升应急救援水平。

  四、完善社会力量和市场参与机制

  (一)完善社会力量参与机制

  1.完善社会力量参与机制。完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策措施,健全政府与社会力量协同联动机制。积极创新社会力量参与模式,搭建社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台。构建多方参与的社会化防灾减灾救灾机制,支持和引导社会力量充分发挥各自优势,形成参与常态减灾、应急救援、过渡安置、救灾捐赠、恢复重建等工作机制。

  2.培育防灾减灾救灾社会力量。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则,落实税收优惠、人身保险、装备提供、业务培训、政府购买服务等支持措施,大力培育、孵化防灾减灾救灾领域各专业类型和服务特长的社会组织,鼓励支持社会力量全方位参与防灾减灾救灾各项工作。

  (二)充分发挥市场机制作用

  1.完善应对灾害金融支持体系。坚持政府推动、市场运作原则,强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用,不断扩大保险覆盖面,完善应对灾害的金融支持体系。充分发挥政策性金融机构在灾后重建中的积极作用,争取引进体现防灾、救灾特色的专业性保险机构,引导商业性保险公司创新灾害保障产品体系。按照增品、扩面、提质的原则,持续加大对政策性农业保险支持力度,扩大覆盖范围,助力现代农业发展。

  2.探索建立灾害保险分担机制。研究建立巨灾保险制度,逐渐形成政府支持下的多层次巨灾风险分散机制。统筹考虑现实需要和长远规划,探索建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度。以居民家庭民生综合保险为基础,加快灾害保险制度建设,鼓励各区(市)结合灾害风险特点,建立灾害风险有效保障模式。

  五、全面提升综合减灾能力

  (一)强化灾害预警与风险防范

  1.加强灾害监测预报预警能力建设。加快各种灾害地面监测站网等基础设施建设,完善分工合理、职责清晰的自然灾害监测预报预警体系。开展以区(市)为单位的全市自然灾害综合风险与减灾能力调查,发挥气象、水利、国土资源房管、水文、地震、林业、海洋、农业等防灾减灾部门作用,加强灾害风险评估、隐患排查治理,提升灾害风险预警能力。

  2.建立健全灾害预警信息发布制度。加强全市突发事件预警信息发布系统能力建设,完善运行管理办法。建立健全与灾害特征相适应的预警信息发布制度,明确发布流程与责任权限。充分利用各类传播渠道,通过多种途径将灾害预警信息发送到户到人,扩大社会公众覆盖面,有效解决信息发布“最后一公里”问题。

  (二)完善灾情管理与信息共享机制

  1.打造防灾减灾救灾信息共享平台。完善各类灾害信息系统建设,加强跨层级、跨部门业务协同,实现灾害信息互联互通。依托自然灾害灾情管理综合信息平台,实现信息共享。规范自然灾害损失统计核查和评估工作,完善灾害损失评估的联动机制。

  2.加强基层灾害信息员队伍建设。推进城乡基层灾害信息员队伍建设,配齐镇(街道)、村(社区)和企事业单位灾害信息员,灾害多、风险多的镇(街道)、村(社区)应适量多配。加大灾情信息畅通保障投入,确保第一时间、第一现场传回灾情信息。组织开展常态化业务培训,提高综合能力素质,探索建立灾害信息员从兼职向专职过渡机制,保障基层灾害信息员队伍健康稳定发展。

  3.提升灾情信息发布和舆情应对能力。完善较大以上自然灾害信息发布制度和舆情应对制度,统筹做好灾情信息发布工作,拓宽发布渠道,确保公众知情权。规范灾害现场应急处置、新闻发布、网络及社会舆情应对等工作流程。按规定及时向社会发布自然灾害信息。

  (三)提升救灾物资和装备统筹保障能力

  1.加强救灾物资统筹保障能力建设。强化市、区(市)、镇(街道)、村(社区)四级救灾物资储备网络建设,扩大储备库覆盖范围,完善储备类型,丰富物资储备种类。推进救灾应急物资储备综合管理信息平台建设,提高应急运力储备、调运、协同保障能力。完善通信、能源、救灾物资、生活必需品等应急保障预案,建立救灾物资紧急采购绿色通道。建立健全应急救援救助期社会物资、运输工具、设施装备等征用和补偿机制。

  2.加强减灾救灾专业装备配备。加快配备必要的重大自然灾害监测预警、受灾群众安置、防汛抗旱、人员搜救、森林灭火等装备和产品,加强专业抢险救援力量装备配备,提高基层减灾和应急救灾的装备保障水平。积极对接国家民用空间基础设施减灾应用系统,完善村(社区)北斗减灾信息终端建设,提高北斗减灾信息终端覆盖率。

  (四)提高科技支撑水平

  建立健全科技支撑防灾减灾救灾工作的政策措施和长效机制。推进防灾减灾救灾人才培养,加强防灾减灾救灾科技研发,充分发挥驻青高校和科研院所优势,支持科研机构加强基础理论和减灾技术研究,推动科研成果集成转化和推广应用,推进防灾减灾救灾产业发展。加强各级减灾中心和防灾减灾教育培训基地建设,支持高校开设防灾减灾救灾课程,提升灾害管理应对能力。推广“互联网+”、大数据、物联网、云计算、遥感等新技术新方法应用,提高灾害信息获取、模拟仿真、预报预测、风险评估技术水平,支持建设防灾减灾领域重点实验室、工程技术研究中心等创新平台。加快建设市、区(市)、镇(街道)、村(社区)四级互通联动的全市救灾应急指挥体系和北斗综合减灾系统,加强各级救灾应急指挥中心、移动指挥平台建设,加快各级各类救灾应急指挥系统互联互通、信息共享、提高重大自然灾害防范的科学决策水平和应急能力。

  六、切实强化组织保障

  (一)加强组织领导

  改革防灾减灾救灾体制机制。各级党委和政府要高度重视推进防灾减灾救灾体制机制改革工作,切实加强组织领导。以各级减灾委员会为依托,健全完善市、区(市)防灾减灾救灾领导体制和工作机制。各级减灾委员会办公室承担本级减灾委员会的日常工作,综合协调处置防灾减灾救灾各项工作。全市各级各部门各单位要强化协调联动,落实工作责任,确保各项改革任务有序推进。

  (二)强化法治保障

  健全防灾减灾救灾制度体系。根据形势发展和防灾减灾救灾工作需要,加强综合政策研究,及时制定、修订有关防灾减灾救灾的应急预案和政策,科学调整应急响应启动标准和自然灾害生活救助标准,完善应急工作规程。加快形成以专项防灾减灾救灾法规政策为骨干、相关应急预案和技术标准配套的防灾减灾救灾制度体系。

  (三)强化经费保障

  加大防灾减灾救灾投入。健全防灾减灾救灾经费多元投入机制,拓宽经费投入渠道,加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、人才培养、技术研发、科普宣传、教育培训等方面的经费投入。按照救灾资金分级负担原则,完善各级救灾补助政策,制定与经济社会发展水平相适应的自然灾害生活救助标准。各级财政要继续支持开展灾害风险防范、风险调查与评估、基层减灾能力建设、科普宣传教育等防灾减灾相关工作。鼓励社会力量和家庭、个人对防灾减灾救灾工作的投入,提高社区和家庭灾害风险防范意识和自救互救能力。各级政府要加强对防灾减灾救灾资金的统筹,提高资金使用效益。

  (四)强化组织实施

  落实防灾减灾救灾工作责任。各区市各部门各单位要以高度的政治责任感和历史使命感,加大工作力度,确保本实施意见确定的各项改革举措落到实处。全市各级各有关部门(单位)要细化落实改革任务和工作责任,加强协调,统筹推进,对实施进度进行跟踪分析和督促检查,及时沟通、科学应对、妥善解决实施过程中遇到的问题。各区(市)要发挥主动性和创造性,因地制宜,积极探索,开展试点示范,破解改革难题,积累改革经验,推动防灾减灾救灾体制机制改革逐步有序深入开展。要建立容错机制,围绕改革的总体要求,鼓励大胆创新、探索尝试,确保各项任务落实到位。

  (五)强化监督考核

  建立督导检查制度。各级党委和政府要将防灾减灾救灾作为公共安全体系建设和民生保障的重要内容,纳入各级国民经济和社会发展总体规划,建立健全防灾与救灾并重的责任机制和考核督查机制,完善绩效考核办法和督导检查制度,建立奖惩机制,对防灾减灾救灾工作中玩忽职守造成损失或重大社会影响的,依纪依法追究当事方的责任;对在防灾减灾救灾工作中作出突出贡献的,按照有关规定给予适当激励。

  各区(市)、各有关部门(单位)要根据本实施意见要求,结合实际制定具体贯彻落实措施。

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