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关于扎实推进农村集体产权制度改革的意见

  为探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益,调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性,根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神和省委、省政府工作要求,结合我市实际,提出如下意见。

  一、重大意义

  农村集体产权制度改革是农村生产关系的重大变革,是管长远、管根本、管全局的重大制度安排。推进农村集体产权制度改革,是新形势下党中央、国务院对深化农村改革作出的重大决策部署,是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求,是维护农民合法权益、增加农民收入的重大举措。推进农村集体产权制度改革,有利于实现城乡要素平等交换、有序流动,推动城乡一体化加快发展;有利于激发集体资产潜能,促进要素资源向农业农村集聚;有利于维护农村集体经济组织成员的财产和民主权利,让农民共享改革发展成果。新形势下,全面推进集体产权制度改革,对于完善农村基本经营制度、增强农业农村发展新动能、实现全面建成小康社会目标,具有深远的历史意义;对于推进我市农业供给侧结构性改革、实现农民群众持续增收、促进农村和谐稳定,具有重大的现实意义。

  近年来,我市认真贯彻落实中央决策部署和省委、省政府工作要求,积极先行先试,扎实推进农村集体产权制度改革,全市50%以上村庄完成改革任务,为农村集体经济发展注入强劲活力,农民财产权益得到有效保障。但也要看到,一些地方改革意识不强、新型集体经济组织运行管理不规范等问题还比较突出,改革成效还没有充分显现。各级各部门各单位要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、紧迫性,自觉把思想和行动统一到中央决策部署和省、市工作要求上来,以高度的责任心和使命感,强化工作措施、狠抓工作落实,深入推进农村集体产权制度改革,确保取得实实在在成效。

  二、总体要求

  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,认真落实中央决策部署和省委、省政府工作要求,以保护农村集体经济组织成员权利为核心,以推进集体经营性资产改革为重点,以增强农村集体经济实力、赋予农民更多财产权利为目标,建立农村集体经济组织,探索符合青岛实际的农村集体所有制经济有效组织形式、经营方式和发展路径,不断解放和发展农村社会生产力,促进农业发展、农民富裕、农村繁荣,为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

  (二)基本原则

  ——把握正确改革方向。明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续增收。

  ——守住法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占。

  ——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用,支持农民创新创造,把选择权交给农民,确保农民知情权、参与权、表达权、监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。

  ——分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务,坚持因地制宜、分类实施、有序推进;坚持问题导向,明确改革路径和方式,着力在关键环节和重点领域取得突破。

  ——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇,围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施改革,确保各项改革举措有效落地。

  (三)主要目标。到2020年,全市基本完成农村集体产权制度改革任务,建立健全农村集体经济组织,现代农村集体产权制度基本形成,农村集体经济组织的市场主体地位基本确立,符合市场经济要求的集体经济运行新机制基本建立,农民作为农村集体经济组织成员的合法权益得到充分保障和发展。

  三、重点任务

  (一)全面加强农村集体资产管理

  1.开展集体资产清产核资。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资,分类登记经营性资产、非经营性资产和资源性资产,摸清集体家底,健全管理制度,防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。资产规模较大的,可以聘请专业评估机构进行评估。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的,要经核对公示后登记入账或者调整账目;对长期借出或者未按规定手续租赁转让的,要清理收回或者补办手续;对侵占集体资金和资产的,要如数退赔,涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资过程要公开透明,组织农民参与,接受农民监督,得到农民认可。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示,并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后,要建立健全集体资产管理台账和登记、保管、使用、处置等制度。清产核资工作由市政府统筹安排,区(市)、镇(街道)负责组织实施,力争2018年底前基本完成。

  2.明确集体资产所有权。在清产核资基础上,把农村集体资产的所有权确权到农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村,特别是城中村、城郊村、经济发达村等,应尽快完成农村集体产权制度改革并建立健全农村集体经济组织。已成立集体经济组织的,由村集体经济组织在村党组织的领导和村民委员会的支持下,依法依规代表集体行使所有权;尚未成立集体经济组织的,由村民委员会代表集体行使所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行,不能打乱原集体所有的界限。

  3.加强集体资产监督管理。集体经济组织是集体资产管理的主体,要按照民主管理的原则,建立健全成员大会或成员代表大会制度,涉及集体资产管理的重大事项,必须经过民主讨论决定。加强农村集体资产资金资源监督管理,切实发挥监事会的监督管理作用,保障集体经济组织成员的知情权、监督权、管理权和决策权。加强镇(街道)农村经营管理队伍建设,建立专业化的农村集体经济财会人员、审计人员队伍,落实民主理财,规范财务公开。加快农村集体资产监督管理平台建设,建设农村集体产权管理信息系统,推动农村集体产权管理制度化、规范化、信息化。加强农村集体经济组织审计监督,发挥各级农业部门作为农村集体经济审计业务主管部门的作用,做好日常财务收支等定期审计,搞好村干部任期和离任经济责任等专项审计,提高农村财务管理规范化水平。建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度,防止发生侵占集体资产的问题,坚决查处发生在群众身边的腐败行为。

  (二)扎实推进农村集体产权制度改革

  1.分类推进农村各类资产改革。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产,要按照不同类型和属性,突出重点,分类推进改革。有序推进农村集体经营性资产股份合作制改革,将这些资产以股份或者份额形式量化到集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据。农村集体经营性资产股份合作制改革,不同于工商企业的股份制改造,要体现成员集体所有和特有的社区性,只能在农村集体经济组织内部进行。对家庭承包的耕地等资源性资产,要确权登记颁证到户,已完成的要利用好成果;对不适宜家庭承包的“四荒”地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)等农村集体资源性资产,要摸清底数、明确权属、做好登记,将收益落实到集体经济组织成员。对农村集体非经营性资产,不宜折股量化到户,要根据其不同投资来源和有关规定,建立集体统一运营管理的有效机制,提高公共服务能力。已经基本完成改革任务的村庄,要认真开展扫尾和“回头看”,完善治理机制,健全内部管理和收益分配制度,保障集体经济组织和成员的合法权益。

  2.科学确认农村集体经济组织成员身份。成员身份的确认是农村集体产权制度改革的关键环节。要依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,解决好成员边界不清的问题。有关区市要探索制定农村集体经济组织成员身份确认指导性规范,建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度。成员身份确认的时点、程序等有关事项,区市范围内要基本一致。成员身份确认的具体程序、标准和管理办法,要经村集体经济组织成员大会民主讨论决定,经镇(街道)审核通过后施行。成员身份确认办法和确认结果要进行公示,并在镇(街道)登记备案。农村集体经济组织成员身份的确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,特别要注意保护妇女合法权益,不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。提倡农村集体经济组织成员家庭新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

  3.保障农民集体资产股份权利。保障农民集体经济组织成员权利,股权设置应以成员股为主,是否设置集体股及其所占比例由本集体经济组织成员大会或代表大会民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。集体资产量化为股权后,由集体经济组织为成员出具股权证书,记载股份信息,作为其参与集体经济管理决策、享有收益分配的凭证。加快实施集体资产股权信息化管理,建立健全集体资产股权三级登记备案制度,区(市)、镇(街道)、村(社区)分别记载集体经济组织成员及其持有的集体资产股份信息,并将集体资产股份的登记、变更等纳入农村集体资产信息管理系统。健全集体收益分配制度,明确收益分配范围和比例,对收益分配中公积金、公益金的提取比例、性质、用途等作出具体规定。创新集体资产经营机制,实现集体资产保值增值。探索制定农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序,现阶段只能在本集体内部转让或者由本集体赎回,不得突破本集体经济组织的范围,同时要防止少数人操控。积极探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的办法,支持黄岛、平度、即墨等承担国家和省级农村集体产权制度改革试点任务的区市,在国家法律法规和政策范围内,指导集体经济组织制定集体资产股份继承的具体办法,积极开展集体资产股份抵押、担保贷款试点,探索形成可借鉴、可推广的经验模式。

  4.建立健全农村集体经济组织。农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,依法代表成员集体行使集体资产所有权。完成改革的村(社区)都应建立健全农村集体经济组织,鼓励成立经济合作社或股份经济合作社,提倡在其领导和管理下,根据经营发展需要,成立股份制公司。股份合作制改造后的集体经济组织,仍然必须坚持集体所有、合作经营、民主管理。完善农村集体经济组织治理机制,涉及成员利益的重大事项必须实行民主决策,防止少数人操控。集体经济组织应当在镇(街道)主管部门指导下,依法依规建立组织章程。组织章程不得与法律法规和国家及省、市有关政策相抵触,不得有侵犯成员人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。集体经济组织的组织架构包括成员大会、成员代表会议、社委会(理事会)、民主理财监督小组(监事会),社委会(理事会)、民主理财监督小组(监事会)、成员代表每届任期一般3年,具体任期依据章程决定,可以连选连任。同级农村集体经济组织社委会(理事会)成员与民主理财监督小组(监事会)成员、财务管理人员之间不得交叉任职,不得存在近亲属关系(包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系)。建立健全换届选举、重大事项审查存档、财务管理、合同管理、档案管理、收益分配等制度。建立完善投资责任、固定资产登记和保管使用、资产占用责任、资产收益管理及考核、民主理财和审计监督、资产报告等管理制度,促进集体经济组织经营管理规范化运作。

  (三)积极探索农村集体经济有效实现形式

  1.发挥农村集体经济组织功能作用。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。现阶段,由区(市)政府农业主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动。完善农村基层党组织领导的村民委员会和集体经济组织运行机制,妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系,厘清权责边界。现阶段,提倡村“两委”负责人按程序和章程通过选举兼任集体经济组织负责人。支持在有需要且条件许可的地方,探索开展村民委员会事务和集体经济事务分离试点。

  2.维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权,防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质,不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地,采取转让、互换方式流转的,应在本集体经济组织内进行,且需经农村集体经济组织等发包方同意;采取出租(转包)或者其他方式流转经营权的,应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中,探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。要充分体现集体对经营性资产的维护、管理、运营权利和对非经营性资产统一运行管护的权利。

  3.创新集体经济发展路径。引导和支持各区市立足自身资产资源和区位条件,从实际出发创新发展集体经济的有效途径。集体资产运营应采取市场化方式,可以由改制后新的集体经济组织自主经营,也可以通过承包、租赁、拍卖、托管、联营、股份合作等方式,由其他主体经营或与其他主体联合经营。支持集体经济组织领办各类农民专业合作社、专业协会等组织。鼓励集体经济组织流转利用闲散、撂荒的土地和其他资源发展特色产业。鼓励有条件的集体经济组织利用本地生态、文化、旅游资源,发展休闲农业、乡村旅游、科技服务业等新产业新业态。支持符合条件的农村集体经济组织优先承担财政支农惠农项目,为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。引导集体经济组织盘活闲置办公用房、学校等不动产,开展租赁经营。鼓励农村集体经济组织在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下,利用集体建设用地等土地,建设专业市场、标准厂房、商业门面、仓储中心等项目。鼓励农村集体经济组织以集体资产资源参股供销合作社、农民合作社和经营稳定的工商企业等经济实体。鼓励农村集体经济组织与各类经济实体合作开展农业新品种、新技术、新模式、新机制研发和推广。引导农村集体经济组织与农户、各类经济实体合作发展农产品生产、营销和加工。鼓励农村集体经济组织出土地,企业出资金、技术、管理和设备,合作开发农村资产资源。

  (四)持续加大政策扶持力度

  农村集体经济组织不同于一般经济组织,承担着发展集体经济、服务集体成员职能的同时,也负担着大量农村社会公共服务支出。要逐步增加政府对农村的公共服务支出,减少农村集体经济组织的相应负担。对列入省定贫困村、市定贫困村及经济薄弱村且开展农村集体产权制度改革的,由所在区市统筹安排扶贫资金给予扶持。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有,可以量化为集体成员持有的股份。农村集体经济组织成员按资产量化份额从集体获得的收益,不同于一般投资所得,要落实农村集体产权制度改革税费优惠政策。在改革过程中,免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税,免征签订产权转移书据涉及的印花税,免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。完善土地政策,统筹安排农村集体经济组织发展所需用地,农村集体经济组织牵头组建的土地股份合作社、农民专业合作社等所需的农业生产和附属设施用地,按照设施农用地管理。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制,完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策,健全风险防范分担机制。

  四、组织领导

  (一)加强党的领导。各级党委、政府要高度重视农村集体产权制度改革工作,切实加强组织领导,既要鼓励创新、勇于试验,又要把控方向、有历史耐心,积极稳妥推进改革。建立市级统筹指导、区市组织实施的领导体制和工作机制。调整充实市农村集体产权制度改革工作领导小组,加强工作调度、定期听取汇报,及时研究解决工作推进中的问题。各有关区市要建立相应工作机制,党委书记要亲自挂帅,承担领导责任,确保改革落地见效。要注重改革的系统性、协同性,与正在推进的其他改革搞好衔接,发挥改革的综合效应。对于改革中遇到的矛盾和问题,特别是涉及重大政策调整的,要及时向上级请示汇报,共同研究解决,确保社会和谐稳定。

  (二)精心组织实施。农村集体产权制度改革工作由市农村集体产权制度改革工作领导小组组织领导,市农委牵头实施。各有关部门要按照职责分工,制定配套实施方案,切实抓好落实。各区市要梳理细化各项改革任务,结合本地实际,尽快研究制定具体落实措施。要加强调查研究和工作指导,及时做好政策评估,确保各项改革任务扎实有序推进。建立健全督查、考核、通报制度,进一步加强农村集体产权制度改革考核,充分发挥综合考核和奖惩机制的导向、评价、激励、约束作用。加强监督检查,严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。

  (三)完善经管体系。加强农村经营管理体系建设,根据农村人口数量充实配备专职工作人员和必要办公设备,夯实基层农村经营管理工作基础,确保责任和人员落到实处。建立健全容错机制,落实激励保障等措施,进一步增强基层农经人员热爱改革、奉献改革的事业心和责任感,激发干事创业活力。依托基层农村土地承包调解仲裁体系,建立服务内容更加广泛的农村产权纠纷调解仲裁机制,妥善化解农村产权纠纷,有效维护各类权利主体的合法权益。

  (四)注重宣传引导。充分利用各种媒体、各类途径,宣传解读上级关于农村集体产权制度改革的主要精神和有关要求,提高政策认知度,增强参与积极性。深入挖掘典型事例,努力营造有利于推进改革的舆论氛围。加强对农村基层干部的培训,增强政策执行力,防止政策走样变形。鼓励基层结合实际,积极探索,依靠改革创新破解农村集体经济发展难题。充分发挥基层干部群众的首创精神,引导动员广大干部群众积极参与改革。

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