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印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的通知

各区、市党委和人民政府,青岛西海岸新区工委、管委,市委各部委,市政府各部门,市直各单位,中央、省驻青各单位,青岛警备区:

  《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》已经市委、市政府同意,现印发给你们,望结合实际认真贯彻执行。

  中共青岛市委办公厅

  青岛市人民政府办公厅

  2017年10月10日

  (此件公开发布)

  关于完善农村土地所有权承包权经营权

  分置办法的意见

  为进一步深化农村土地制度改革,推动现代农业发展,根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》精神和省委、省政府工作要求,结合我市实际,现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)办法提出如下意见。

  一、重要意义

  深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,着力推进农业现代化,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地产权关系,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。

  近年来,伴随新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化加速推进,我市农村劳动力大量转移,农民与土地的关系发生深刻变化,全市农村土地流转面积突破275万亩、占农村承包土地的比重接近40%,农地流转呈现主体多元化、方式多样化趋势。总体上,我市农村土地承包关系趋于稳定和完善,“三权分置”格局已初步形成,但还存在“三权”界限不清、权利主体不明、土地流转机制不完善等问题。积极完善农村土地“三权分置”办法,是深入贯彻中央关于完善农村基本经营制度决策部署的重要举措,也是积极适应新形势推进我市农业农村工作的现实需要。各级各有关部门要充分认识“三权分置”的重要意义,妥善处理“三权”相互关系,正确运用“三权分置”理论指导改革实践,不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

  二、总体要求

  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型农业经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,推动形成集体所有、家庭承包、多元经营的新型农业经营机制,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

  (二)基本原则

  ——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,确保农村土地集体所有制不能垮、耕地不能少、粮食生产能力不降低、农民利益不受损、农村稳定不出问题。

  ——尊重农民意愿。坚持农民主体地位,把选择权交给农民,不搞强迫命令,不搞一刀切,依法保障和维护农民合法权益,发挥其主动性和创造性,让农民成为土地流转、规模经营的积极参与者和真正受益者。

  ——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性,保持足够历史耐心,不急不躁、审慎稳妥推进改革,由点及面开展,逐步将实践经验上升为制度安排。

  ——坚持因地制宜。鼓励各区市结合资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等,大胆进行探索创新,总结形成适应本地实际、具有鲜明特色的“三权分置”具体路径和办法。

  (三)主要目标。到2021年,农村土地集体所有权得到切实保障,农户承包权得到有效落实,土地经营权得到充分放活,“三权”关系基本理顺,各自功能和整体效用得到充分发挥, 基本形成层次分明、结构合理、平等保护的“三权分置”格局;家庭农场、专业大户、农民合作社、农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体成为推动现代农业发展、带动农民增收致富的生力军和主力军,初步构建起以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系,农业适度规模经营比重达到75%以上,实现村(社区)有服务站、镇(街道)有服务中心、区(市)有交易市场,建立起覆盖全市的农村土地流转交易服务体系。

  三、主要任务

  (一)坚决落实集体所有权

  农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本。完善“三权分置”,必须充分体现和保障农村土地农民集体所有权的根本地位,坚决防止弱化和虚置,充分发挥土地集体所有的优势和作用。

  1.充分维护农民集体土地所有权各项权能。农民集体是土地集体所有权的权利主体,要依法保障土地集体所有权人对集体土地享有的占有、使用、收益和处分的权利,充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为;有权就集体土地征收补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。承包农户转让土地承包权的,须经农民集体同意并在本集体经济组织内进行;承包农户流转土地经营权的,须向农民集体书面备案土地流转合同。(责任单位:市农委、市国土资源房管局、市财政局,有关区市)

  2.建立健全集体所有权行使机制。引导农民集体完善集体成员(代表)会议和重大事项公开等民主议事制度,明确土地发包、土地征占用及补偿分配等涉及集体土地重大事项的民主决策程序和内容,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权。扎实开展农村集体产权制度改革,建立健全农村集体经济组织,制定组织章程,构建内部治理机制,防止少数人私相授受、谋取私利,损害农民集体土地权益。鼓励农民集体依法行使监督权,防控土地流转风险。鼓励农民集体保护耕地数量和质量,促进土地资源可持续利用。鼓励农民集体经济组织在“统”的层面积极发挥作用,提高其为成员服务的能力,促进农民集体更好地行使所有权。(责任单位:市农委、市国土资源房管局、市民政局,有关区市)

  3.完善农村集体土地所有权确权登记颁证成果。坚持和完善土地用途管制制度,进一步完善相关政策,巩固集体土地所有权确权登记颁证工作成果,积极化解权属争议,将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体,将所有权证书发放到农民集体手中,保护好农民集体的土地权益。加快建设农村集体土地所有权确权登记数据库,为建立现代农村集体土地产权制度提供基础支撑。(责任单位:市国土资源房管局、市农委,有关区市)

  (二)切实稳定农户承包权

  农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,无论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。要稳定现有土地承包关系并保持长久不变,强化对农民土地承包权益的物权保护,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不得非法剥夺和限制农户的土地承包权。

  1.依法维护承包农户土地承包权各项权能。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。集体经济组织成员以户为单位对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。承包农户有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转承包地并获得收益,流转价格、流转期限由流转双方在法律法规规定的范围内协商议定,任何组织和个人不得强迫或限制承包农户流转承包地;有权依法依规就承包地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包地被征收或占用的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。维护土地承包关系的严肃性和稳定性,在承包期内,无法定事由,不得改变土地承包合同,不得违法调整农户承包地。保护进城务工农民的土地承包权益,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。在黄岛、平度等区市开展土地承包权自愿有偿退出试点。(责任单位:市农委、市国土资源房管局、市民政局、市公安局、市财政局,有关区市)

  2.巩固农村承包土地确权登记颁证成果。全面完成农村承包土地确权登记颁证工作,确保合同证书发放到位、档案管理规范科学、数据完整准确汇交。提高土地承包管理信息化水平,建立全市统一的土地承包经营管理信息系统。探索建立土地承包合同、流转合同网签机制。健全土地承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度,依法开展土地承包经营权初始和变更登记业务,实现登记管理常态化。加快确权登记颁证成果应用。加强土地确权登记与不动产统一登记的衔接,根据上级统一部署,适时将农村承包土地确权登记颁证成果纳入不动产统一登记体系。(责任单位:市农委、市国土资源房管局、市财政局、市档案局,有关区市)

  3.建立健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。健全土地承包仲裁机构,涉农区(市)要建立农村土地承包仲裁委员会、设立仲裁庭,指导、监督、处理辖区内农村土地承包经营纠纷的调解、仲裁工作。涉农镇(街道)要建立农村土地承包调解委员会,对辖区内土地承包纠纷案件进行调解,监督调解协议的履行。涉农村(社区)要设立调解小组或指定专人调解,分片分区明确责任,开展调解工作。各级调解仲裁组织要完善成员构成、明确岗位职责、健全工作制度,配齐配强仲裁员、调解员,配备必要办公设施,保障工作经费。到2018年底,实现涉农区(市)设立农村土地承包仲裁委员会全覆盖、涉农镇(街道)设立农村土地承包调解委员会全覆盖、涉农村(社区)设立调解小组全覆盖,依法规范开展调解和仲裁,妥善化解农村土地承包经营纠纷。(责任单位:市农委、市司法局、市中级法院、市财政局,有关区市)

  (三)加快放活土地经营权

  赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。完善“三权分置”,核心是放活土地经营权。要在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,依法维护经营主体各项权利,保障其有稳定的经营预期,使土地资源得到更有效合理利用。

  1.平等维护新型农业经营主体土地经营权各项权能。在流转合同约定的期限内,土地经营权人对流转土地依法享有占有、耕作并取得相应收益的权利。在不违反流转合同约束条款的前提下,经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益。经承包农户同意,经营主体可依法依规改良土壤、提升地力、修复生态、增加产能、发展种养结合等,并在符合土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下,可以按照一定比例建设农业生产、附属、配套设施,改善农业生产条件,有权在流转合同到期后获得合理补偿,有权按照同等条件优先续租承包土地。因承包农户或第三方原因导致流转合同提前终止的,经营主体有权依法获得合理补偿。具体补偿办法和优先承租约定可以在土地流转合同中载明或通过协商解决。流转期间土地被征收的,经营主体有权按照流转合同约定获得自建生产性设施、地上附着物和青苗的补偿费。经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案,经营主体可再流转土地经营权或依法依规设定抵押。承包农户流转出土地经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。探索建立土地经营权登记制度,提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认,促进土地经营权功能更好实现。(责任单位:市农委、市国土资源房管局、市林业局、市水利局、市金融工作办、人民银行青岛市中心支行,有关区市)

  2.加强土地经营权流转规范管理。充分尊重农民在土地流转中的主体地位,防止通过下命令、定指标等强制农户流转,农民集体组织统一流转的,要征得承包农户同意并履行书面委托手续。规范土地经营权流转交易,加强农村产权交易市场建设,2018年实现涉农区(市)全覆盖。健全产权交易市场运行规范,提高服务水平,为流转双方提供信息发布、产权交易、合同鉴证、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。加强流转合同管理,土地流转期限超过一年的,要签订规范的书面流转合同,镇(街道)农经部门要对合同进行鉴证。对流转用于粮食规模经营的土地租金,鼓励推行“实物计租、货币兑现”的定价办法,兼顾承包农户和经营主体的合理收益。加强流转土地用途管制,严禁借土地流转之名违规从事非农建设。探索建立资格审查、项目审核、分级备案、风险保障金制度,实现对工商资本租赁农户承包地的有效监管和风险防范。合理确定土地经营权流转和规模经营的适宜程度,使之与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平相适应。(责任单位:市农委、市国土资源房管局、市工商局,有关区市)

  3.探索创新土地经营权放活方式。盘活边角零星土地,鼓励农户通过互换并地,解决承包地细碎化问题,实现小地并大地、成方连片规模经营。根据资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等实际情况,引导土地经营权向种田能手和新型农业经营主体集中,发展土地流转型、服务带动型等多种形式适度规模经营。在尊重承包农户意愿的基础上,鼓励采取土地股份合作、委托代理、土地托管、土地信托等多种经营方式,探索创新更多放活土地经营权的有效途径。鼓励农民集体牵头成立土地股份合作组织,引导农户以承包地入股,由农民集体实行统一经营或对外公开出租、转包、入股等方式经营,按股分配收益。支持村集体为农民提供土地流转委托代理服务,促进土地规模化流转。引导农户采取全程托管、主要生产环节托管、劳务托管、订单托管等不同模式的托管方式,将所承包的耕地托管给新型经营主体或社会化服务主体经营管理。有条件的区市可探索建立农村土地信托机构,收储农民土地经营权,流转给规模经营主体。鼓励社会化服务组织积极为经营主体提供多种形式的生产服务,降低生产成本,提高土地规模效益。引导新型农业经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益。在黄岛、平度等区市探索开展土地经营权入股农业产业化经营试点。(责任单位:市农委、市国土资源房管局,有关区市)

  4.加快培育新型农业经营主体。出台培育新型农业经营主体的意见,加快构建政策体系,引导家庭农场、农民合作社、农业服务组织、农业产业化龙头企业等规模经营主体健康发展。积极推进“户改场”,指导农村能人、大中专毕业生等创办家庭农场,鼓励种养大户、合作社成员注册家庭农场。创新家庭农场经营发展模式,鼓励发展粮食规模化生产型、休闲康养型、种植养殖加工循环型等家庭农场,重点扶持发展采取绿色生产模式、规模在100—300亩、以农户家庭经营为主体的家庭农场。引导提升农民专业合作社,分类推进合作社改造升级,大力培育入社成员20个以上、年经营收入超过100万元、运行质量较好的合作社。依法推进合作社规范化管理,开展农民合作社规范化建设整体推进行动。开展家庭农场示范场、农民合作社示范社和农业社会化示范服务组织创建活动,做好示范认定和名录管理,每年培育市级家庭农场示范场200家、市级农民合作社示范社200家、市级农业社会化示范服务组织20个左右。支持农民合作社依法组建联合社或联合会,鼓励发展集生产、供销、信用合作于一体的综合社,建设集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等开展联合与合作,依法组建行业组织或联盟。到2021年,家庭农场占承包农户的比重达到50%、农户参加合作社比重达到60%、农业服务社会化率达到70%、农业企业带动农户比重稳定在70%以上。依法规范开展合作社内部信用互助业务试点,支持其向“生产经营合作+信用合作”延伸。在黄岛、胶州等区市开展政府购买农业社会化服务机制创新试点。(责任单位:市农委、市发展改革委、市财政局、市人力资源社会保障局、市金融工作办、市国土资源房管局、人民银行青岛市中心支行、青岛保监局,有关区市)

  5.加大对新型农业经营主体的政策扶持。综合运用财政、信贷、保险、用地、项目扶持等政策手段,在继续扶持普通农户生产的同时,加大对新型农业经营主体的扶持力度。加大政府对农田基础设施建设和基本农地保护的投入力度,充分发挥财政投入在土地整理、农业基础设施建设等方面的引导作用,带动金融和社会资金更多投向农业。优化财政扶持新型农业经营主体资金使用,优先支持各级各类示范主体,更好发挥财政资金的靶向作用。完善农业补贴政策,通过贷款贴息、担保费补助等财政政策,支持适度规模经营的新型农业经营主体健康发展。健全有利于规模经营发展的金融扶持政策,对信用等级高的经营主体,金融机构给予贷款优先、利率适当优惠、额度适当放宽等政策支持,并根据农业生产周期科学设定贷款周期。在坚持风险可控、商业可持续的前提下,创新面向规模经营主体的金融产品,继续开展农户承包土地的经营权、林权等抵押贷款业务。建立担保费用补助、担保业务奖补、绩效考核等机制,发挥好农业融资担保机构的作用,为符合条件的新型农业经营主体提供贷款担保服务。建立适应新型农业经营主体需求的保险政策,探索开发适合经营主体生产特点的保险险种。完善现行农业设施用地政策,保障设施农业发展用地需求。健全新型职业农民培育制度,加强新型职业农民培训,打造高素质现代农业生产经营者队伍。(责任单位:市农委、市林业局、市发展改革委、市财政局、市国土资源房管局、市金融工作办、市国税局、市地税局、市工商局、人民银行青岛市中心支行、青岛保监局,有关区市)

  四、保障措施

  (一)加强组织领导。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措,涉及多方权益,是一个渐进过程和系统工程。各级党委、政府要把落实中央关于“三权分置”决策部署和省委、省政府工作要求作为政治责任,摆到重要位置,研究制定具体落实措施。要重视各级农业经管队伍建设,增强对“三权分置”工作的监管能力和服务能力。各有关部门要按照职责分工,相互支持配合,强化沟通协调,形成工作合力,推动“三权分置”有序实施。

  (二)强化监督指导。各级各有关部门要建立检查监督机制,严肃查处和纠正侵害农民集体、承包农户和经营主体权益的行为,督促各项改革工作稳步开展。要坚持问题导向,密切关注实践中出现的新情况新问题,加强分类指导,及时调整完善工作措施。

  (三)深入探索研究。各级各有关部门要深入调查研究,充分汲取群众智慧,在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和规范经营主体利用土地的具体方式。深入探索农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系。通过实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,为实施“三权分置”提供有力支持。

  (四)营造良好氛围。各级各有关部门要广泛宣传“三权分置”的重要意义,认真解读相关法律法规和政策,及时回应社会关切,凝聚改革共识。充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体作用,总结推广典型经验和成熟做法,努力营造支持“三权分置”的良好舆论氛围和工作环境。加强对党政干部及村级组织负责人的教育培训,提高其政策把握和执行能力。

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