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中共青岛市委青岛市人民政府关于印发《青岛市生态文明体制改革实施方案》的通知

各区、市党委和人民政府,市委各部委,市政府各部门,市直各单位,中央、省驻青各单位,青岛警备区:

  《青岛市生态文明体制改革实施方案》已经市委、市政府同意,现印发给你们,望结合实际认真贯彻执行。

  中共青岛市委

  青岛市人民政府

2016年9月28日


  青岛市生态文明体制改革实施方案

  为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》精神,加快建立系统完整的生态文明制度体系,加快推进生态文明建设,增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性,现结合我市实际,制定本实施方案。

  一、总体要求

  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话、重要批示精神,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,遵循党中央、国务院关于生态文明体制改革的总体要求,坚持节约资源和保护环境基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针,立足青岛实际,坚持世界眼光、国际标准,发挥本土优势,以解决生态环境领域突出问题为导向,以正确处理人与自然关系为核心,保障生态安全,改善环境质量,提高资源利用效率,推动形成人与自然和谐发展的宜居幸福现代化国际城市建设新格局。

  (二)工作目标。到2020年,全面构建起由自然资源资产产权制度、城市国土空间开发保护制度、城市空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的具有青岛特色的生态文明制度体系。

  二、健全自然资源资产产权制度

  按照国家统一部署,坚持自然资源资产的公有性质,区分自然资源资产所有者权利和管理者权力,构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。

  (三)建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定,根据国家和省工作要求,稳妥推进全市水流、森林、山岭、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一确权登记,清晰界定全市各类自然资源资产的产权主体,逐步划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界。

  (四)建立权责明确的自然资源产权体系。根据国家制定的权利清单,明确全市各类自然资源产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系,解决好自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式。明确国有林场土地所有者与使用者权能。探索建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度,严禁无偿或低价转让。适时启动我市自然资源资产交易平台建设。

  (五)探索建立分级行使所有权的体制。根据国家和省明确的全民所有自然资源资产地方政府行使所有权的资源清单和空间范围,按照不同资源种类和在生态、经济等方面的重要程度,分清市政府直接行使所有权、区市政府行使所有权的资源清单和空间范围,实现效率与公平相统一。

  (六)健全自然资源资产管理体制。按照国家统一部署,探索组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构,负责全民所有自然资源的出让等。

  三、建立城市国土空间开发保护制度

  立足青岛实际,构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的城市国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

  (七)落实主体功能区制度。根据全市城镇规划区、经济功能区、农业功能区、生态功能区的主体功能,完善财政、产业、投资、人口、建设用地、资源开发、环境保护等政策,建立符合主体功能区规划定位的利益导向机制,健全有利于实现主体功能区布局的政策体系。

  (八)健全国土空间用途管制制度。划定并严守生态红线,制定生态保护红线管理办法,严禁任意改变用途,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。对胶州湾、大沽河生态中轴、产芝水库、崂山水库等重要生态功能区和生态敏感区、脆弱区,实施严格的用途管制和环境准入,防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。申建胶州湾国家级海洋特别保护区。控制建设用地总量,将土地开发强度指标作为约束性指标分解到各区市。完善覆盖全市域国土空间的监测系统,动态掌握国土空间变化。

  (九)健全完善自然资源监管体制。按照国家统一部署,适时将分散在各部门的有关用途管制职责,逐步统一到一个部门,统一行使所有国土空间的用途管制职责。

  四、建立城市空间规划体系

  落实我市城市空间发展战略,结合新一轮城市总体规划实施,构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全市统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。

  (十)有序推进“多规合一”。探索城市规划、建设、管理新机制,加快国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、海洋规划等规划的衔接、融合。根据主体功能定位和空间规划要求,划定生产空间、生活空间、生态空间,明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界,以及耕地、林地、河流、湿地等的保护边界;加强对城市地下空间的统筹规划。建立统一的基础数据库平台,共享信息资源。

  (十一)开展“多规合一”试点。在青岛西海岸新区、平度市等区域开展“多规合一”试点,探索“多规合一”工作经验和模式,逐步形成一个区市一个规划、一张蓝图。

  (十二)创新市县空间规划编制方法。按照国家市县空间规划编制指引和技术规范要求,探索规范化的空间规划编制程序。强化城市规划的公众参与,增强规划的科学性和透明度。

  (十三)制定规划控制线划定技术导则。全面实施《青岛市城市总体规划(2011-2020年)》,制定青岛市规划控制线划定技术导则,深化城市规划“七线”划定成果。

  五、完善资源总量管理和全面节约制度

  构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度,着力解决资源使用浪费、利用效率不高等问题。

  (十四)完善最严格的耕地保护制度。完善基本农田保护制度,严格落实国家要求,划定全市永久基本农田红线,按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求,将基本农田落地到户、上图入库,实行严格保护,除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让外,其他任何建设不得占用。加强耕地质量等级评定与监测,强化耕地质量保护与提升建设。落实国家耕地占补平衡制度,制定我市实施方案,对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制,严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优。

  (十五)完善最严格的土地集约节约利用制度。按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路,逐步调整城市用地结构。落实国家有关建设用地总量控制和减量化管理方案,制定我市实施方案,建立节约集约用地激励和约束机制,合理安排土地利用年度计划。

  (十六)完善最严格的水资源管理制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的方针,健全用水总量和强度控制制度。完善区市引黄济青、南水北调东线、产芝水库及大沽河等取用水总量控制指标。完善我市节约用水地方性法规,建立健全节约集约用水机制,促进水资源使用结构调整和优化配置。落实规划和建设项目水资源论证制度。完善水功能区监督管理制度。加强水源建设,建立促进中水等再生水、海水淡化和雨水等非常规水源利用制度。推进海绵城市建设,提高城市水源涵养能力。

  (十七)建立能源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先,强化能耗强度控制,实施能源消费总量与能耗强度双控,分解落实国家和省下达的节能和能源消费总量约束性指标。进一步完善能源统计制度。支持发展清洁能源,逐步削减煤炭消费总量。强化节能评估审查和节能监察,加大对重点用能单位管理力度。建立健全建筑节能和绿色建筑激励机制。

  (十八)完善林地开发保护制度。提升林木绿化率,采取“封、育、改”相结合的措施,提高林地资源质量,提高生态容量。调整优化生态林结构,提高水源涵养林比重。推进国有林场改革,明确国有林场生态公益林地位。创新产权模式,引导各方面资金投入植树造林。积极建设中国林业碳汇交易中心。

  (十九)建立湿地保护制度。将我市现有湿地全部纳入保护范围,禁止擅自征用占用。制定湿地保护规划,明确湿地保护名录,确定湿地功能,规范保护利用行为,建立湿地生态保护与修复机制。

  (二十)建立健全海洋资源开发保护制度。严格执行国家海洋主体功能区制度,编制实施全市海岛保护规划,确定近海海域海岛主体功能,引导、控制和规范各类用海用岛行为。落实国家围填海总量控制制度,对围填海面积实行约束性指标管理。落实国家自然岸线保有率控制制度,进一步加强自然岸线保护。实行近海捕捞渔船“双控”制度,控制近海和滩涂养殖规模。

  (二十一)健全矿产资源开发利用管理制度。落实国家矿产资源开发利用水平调查评估制度,加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。完善矿产资源集约开发机制,提高矿产资源利用水平。完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。

  (二十二)完善资源循环利用制度。在家电、电子电器、汽车、建筑材料等重点行业落实国家生产者责任延伸制度。落实国家生活垃圾等强制分类制度。建立健全建筑废弃物资源利用机制。推进董家口循环经济示范区、新河生态化工产业区等构建循环型产业体系,促进其他重点经济功能区循环经济发展。制定循环农业发展意见,推进种养业废弃物资源化利用,实现种养业有机结合、循环发展。

  六、健全资源有偿使用和生态补偿制度

  构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度,着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。

  (二十三)加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则,加快落实国家自然资源及其产品价格改革要求,充分考虑社会可承受能力,建立自然资源开发使用成本评估机制,将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对供水、供气等自然垄断环节的价格监管,建立健全定价成本监审制度和价格调整机制,完善价格决策程序和信息公开制度。逐步实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度。全面推行城镇居民用水、用气阶梯价格制度。

  (二十四)完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围,扩大招拍挂出让比例,减少非公益性用地划拨。改革完善工业用地供应方式,探索工业用地实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应模式。完善地价形成机制和评估制度,健全土地等级价体系。

  (二十五)健全生态补偿机制。探索建立多元化补偿模式,按照系统治理的要求,整合现有政策和资金渠道,健全水源地、重要流域、自然保护区、林地、海洋、湿地等功能区的生态补偿制度,加大对生态保护区转移支付力度,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定生态红线保护区域生态补偿政策。

  七、建立健全环境治理体系

  构建以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系,着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低、环境邻避效应等问题。

  (二十六)落实国家污染物排放许可制。制定排污许可证管理办法、污染物排放核定办法,依法核发排污许可证,逐步建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制,禁止无证排污或不按许可证规定排污。

  (二十七)完善污染防治协同联动机制。完善胶州湾陆海统筹、河海联动的污染防治联动机制。构建流域内相关区市涉水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系,深化流域“河长制”管理机制,加强上下游协同治理。强化大气环境预警评估机制。完善突发环境事件应急机制,提高与环境风险程度、污染物种类等相匹配的突发环境事件应急处置能力。强化与周边城市区域环境监管协作机制,积极推进建立信息、科技、应急、监测、执法等联动机制。

  (二十八)建立健全农村环境治理体制机制。建立健全农村污水和垃圾处理等环保设施建设运营投入机制,实现农村垃圾和污水处理全覆盖。采取政府购买服务等扶持措施,培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。完善农作物秸秆综合利用制度,健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。加强镇(街道)环境保护机构建设,强化生态环境保护监管。财政支农资金的使用要统筹考虑增强农业综合生产能力和防治农村污染。

  (二十九)健全环境信息公开制度。全面落实各级政府及部门的环境信息公开责任,及时公开大气、水和土壤等环境信息、建设项目环境影响评价信息、污染减排信息、环境监管和执法信息等。引导人民群众树立环保意识,完善公众参与机制,积极发挥环保义务监督员队伍、生态环境保护公益组织和新闻媒体等作用,健全举报、听证、舆论监督等制度和平台,保障人民群众依法有序行使环境监督权。

  (三十)建立健全环境问题纠纷化解机制。健全环境问题纠纷预防体系,落实重大发展战略、决策和规划环境影响评价制度,建立环境问题纠纷预警机制,完善垃圾、污水处理、输变电站等建设项目社会风险评估、信息公开和对话沟通机制。健全环境问题纠纷调解体系,建立环境问题纠纷隐患排查和多元化调处工作机制,建立健全经济补偿机制,平衡各方利益;广泛开展环保科普教育,引导群众科学认识经济社会发展与环境保护之间的关系,理性表达环境诉求、维护环境权益。

  (三十一)严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任,大幅度提高违法成本,逐步建立环境损害鉴定评估机制,积极培育环境损害评估机构。对违反环保法律法规的,依法严惩重罚;对造成生态环境损害的,科学评估损害程度及修复成本,依法确定赔偿额度;对造成严重后果的,依法追究刑事责任。

  (三十二)完善环境保护管理制度。按照中央和省部署,健全我市生态环境监测网络,加强覆盖陆海全域所有污染物排放的环境监测体系建设,整合监测资源,建立全程监测体系。加强环保行政执法和刑事司法的衔接,建立联合调查、联动执法、案件移送、案件会商、信息共享等工作机制。

  (三十三)完善环保资金使用体制机制。整合现有资金渠道,统筹各级财政资金投入,发挥财政资金引导作用,吸收社会资本进入环保领域,提高资金使用效益,加大重点领域污染防治、生态补偿、环保考核奖惩资金支持力度。

  八、健全环境治理和生态保护市场体系

  构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系,着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。

  (三十四)培育环境治理和生态保护市场主体。采取鼓励环保产业发展的体制机制和政策措施,制定推行环境污染第三方治理实施意见。鼓励各类投资进入环保市场,鼓励政府和社会资本合作开展环境治理和生态环保事务,吸引社会资本参与环保设施建设和运营。以环境公用设施、工业园区等为重点,通过政府购买服务等方式,加大对环境污染第三方治理的支持力度。推动国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入。

  (三十五)依法推行排污权交易制度。制定排污权有偿使用和交易制度方案,构建排污权有偿使用和交易的政策体系、技术支撑体系和环境监管体系,建立排污权有偿使用机制、初始排污权分配管理机制和排污权储备机制,建设排污权交易平台。在胶州湾等重点区域、大气等重点领域开展排污权有偿使用和交易试点,逐步建立市排污权交易市场。

  (三十六)依法推行用能权和碳排放权交易制度。落实国家能源消费总量控制要求,探索区市间用能权交易试点。推广合同能源管理。建立我市开展全国碳排放权交易市场建设先行先试工作机制,制定碳排放权交易工作方案。

  (三十七)推行水权交易制度。结合水生态补偿机制的建立健全,合理界定和分配水权,探索各类水权交易方式。研究制定水权交易方案,明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等,推动水权交易制度建设。

  (三十八)完善绿色金融体系。推广绿色信贷,研究采取财政贴息等方式加大扶持力度,鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度,明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。支持符合条件的银行和企业发行绿色债券。支持设立市场化运作的绿色发展基金。

  (三十九)完善统一的绿色产品体系。按照国家统一部署,推广统一的绿色产品标准、认证、标识等体系。完善对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财政支持和政府采购等政策。

  九、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

  构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度,着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

  (四十)建立生态文明目标体系。研究制定绿色发展指标体系,探索建立生态文明建设目标评价考核机制,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入考核,根据不同区市、不同区域功能定位,逐步实行差异化绩效评价考核。

  (四十一)探索编制自然资源资产负债表。落实国家自然资源资产负债表编制要求,探索编制我市自然资源资产负债表,定期评估自然资源资产变化状况,核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。

  (四十二)对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上,积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础,通过审计,客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况,依法界定领导干部应当承担的责任,加强审计结果运用。结合区市长经济责任审计,在部分区市开展领导干部自然资源资产离任审计试点。

  (四十三)建立生态环境损害责任终身追究制。落实各级党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制要求,强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法,对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的,实行终身追责。

  (四十四)健全环境保护统筹协调机制。健全环境保护委员会制度体系,深化环境保护监督管理工作责任相关制度规定,制定完善环境保护委员会工作规则。建立健全环境保护监督管理责任落实考核评价机制,对各级政府及有关部门、企业、事业单位履行环境保护监督管理工作职责情况进行考评,及时通报或公开有关信息。

  十、生态文明体制改革的实施保障

  (四十五)加强对生态文明体制改革的领导。各区市各部门各单位要认真学习领会中央和省关于生态文明建设和体制改革的精神,深刻认识生态文明体制改革的重大意义,增强责任感、使命感、紧迫感,认真贯彻市委、市政府决策部署,确保本方案确定的各项改革任务加快落实。各有关部门要按照本方案要求抓紧制定单项改革方案,明确责任主体和时间进度,密切协调配合,形成改革合力。

  (四十六)积极开展试点试验。充分发挥各区市各部门各单位积极性,鼓励根据本方案确定的改革方向,从实际出发,发挥主动性,以解决生态环境突出问题为重点,积极探索和推动本地本领域生态文明体制改革。鼓励各区市各部门各单位根据本方案确定的改革方向,积极争取各类试点。

  (四十七)完善地方性法规和规章。围绕自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等方面的任务和要求,制定完善地方性法规和规章,为生态文明体制改革提供法治保障。

  (四十八)加强舆论引导。紧扣生态文明体制改革目标、任务和举措,加大宣传力度,正确解读生态文明各项制度的内涵和改革方向,培育普及生态文化,提高生态文明意识,倡导绿色生活方式,营造生态文明体制改革的良好氛围。

  (四十九)加强督促落实。市委全面深化改革领导小组办公室、生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调,对本方案推进情况进行跟踪分析和督促检查,正确解读和及时解决实施中遇到的问题,重大问题要及时向市委、市政府请示报告。

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