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中共青岛市委 青岛市人民政府关于率先完成农村精准脱贫任务的意见

  党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议提出,打赢脱贫攻坚战,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。为率先完成农村精准脱贫任务,实现在全面建成较高水平小康社会进程中走在前列,按照中央、省部署,结合我市实际,提出如下意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想

  全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,以走在前列为目标定位,按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求,坚持开发式脱贫和“兜底”式脱贫并举,党委领导、政府主导、部门和社会力量联动,率先完成农村脱贫任务。

  (二)基本原则

  ——坚持党委领导、政府主导,形成扶贫合力。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用,强化政府责任,凝聚全社会力量,形成党委政府主导、部门齐心合力、全社会共同参与的扶贫格局。

  ——坚持精准发力,提高脱贫成效。围绕解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题,坚持“输血”“造血”并重,收入提高与面貌改善同步,做到扶真贫、真扶贫、真脱贫。

  ——坚持因地制宜,创新体制机制。突出问题导向,创新扶贫开发路径,由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变;创新扶贫资源使用方式,由多头分散向统筹集中转变;创新扶贫开发模式,由偏重“输血”向注重“造血”转变;创新扶贫考核评价体系,由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。

  ——坚持保护生态,实现绿色发展。牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,探索生态脱贫新路子,推动生态资源转化为农民致富的绿色产业。

  ——坚持群众主体,激发内生动力。处理好党委政府帮扶、社会帮扶和自身努力的关系,充分调动经济薄弱镇、村和贫困村干部群众积极性与创造性,增强发展能力。

  (三)目标任务

  到2016年底,实现市定扶贫标准下建档立卡农村贫困人口全部脱贫;到2018年底,经济薄弱镇、村和贫困村全部摘帽,实现人人有保障、户户有改善、村村有发展、镇镇有跨越,确保在全面建成较高水平小康社会进程中不落一村、不漏一户。

  ——人有保障。到2016年底,将所有符合条件的贫困人口全部纳入低保范围,使贫困人口吃得好、穿得暖,教育、医疗、养老、住房得到切实保障;到2020年,贫困人口医疗卫生、住房等公共服务主要指标接近所在区(市)平均水平。

  ——户有改善。到2016年底,贫困户有能够保障较好生活的稳定收入,生活条件明显改善;到2020年,贫困户人均可支配收入增幅高于所在区(市)平均水平,物质条件和精神面貌发生根本性改观。

  ——村有发展。到2018年底,贫困村和经济薄弱村主导产业竞争力显著增强,基础设施和村容村貌明显改善,服务能力大幅提升;到2020年,贫困村达到生态文明乡村标准,村集体收入达到15万元以上。

  ——镇有跨越。到2018年底,经济薄弱镇自我发展能力和经济实力显著提升,基础设施和镇容镇貌大幅改善;到2020年,经济薄弱镇可支配财力增幅高于所在区(市)平均水平,经济社会发展主要指标接近所在区(市)平均水平。

  二、突出“六项保障”,实现贫困人口精准脱贫

  (一)培育特色产业脱贫。安排专项资金,用于扶持发展特色产业。各区市要依托当地资源优势和种养习惯,因地制宜发展特色产业,通过结对帮扶、资金支持、技术服务、订单收购等方式,扶持农村贫困户发展投资少、见效快、风险小的特色种养业。实施农村电商扶贫工程,免费培训电商人员,对农村贫困家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷等支持。实施乡村旅游扶贫,采取以奖代补、先建后补、财政贴息、财政资金入股等方式,扶持“农家乐”、特色采摘、农耕体验、休闲养生、旅游产品制作等乡村旅游业。实施光伏扶贫,帮助有条件的农村贫困户新建分布式光伏项目,鼓励有条件的区(市)参与大型集中式光伏项目建设。贫困村和经济薄弱村由扶贫项目获得的收益,优先用于解决本村贫困户脱贫。鼓励贫困户将承包土地和个人财产入股,采取委托经营、合作经营等方式,实现多渠道增收。鼓励支持农业新型经营主体主动承担扶贫责任,通过“龙头企业+基地+农户”“公司+合作社+农户”等方式,使更多贫困人口分享全产业链和价值链增值收益,使每个有劳动能力并适宜在当地发展的农村贫困户至少加入1个合作组织。对吸纳农村贫困人口就业30人以上或带动农村贫困户10户以上的各类经营主体,在用地保障、财税政策、银行贷款等方面给予重点支持。(责任单位:市扶贫办、市农委、市水利局、市海洋与渔业局、市林业局、市畜牧兽医局、市农机局、市商务局、市旅游局、市供销社、市烟草专卖局、市国土资源房管局、市地税局、市国税局、人民银行青岛市中心支行,各区市)

  (二)就业创业脱贫。以促进就业创业为导向,创新培训方式,健全贫困人口培训需求档案,两年内完成对所有具有劳动能力并愿意学习技能的农村贫困人口的免费培训。对就业困难人员,组织村企结对,发展手工工艺、来料加工等,就地就近转移就业。通过政府购买部分公益岗位,安排农村贫困人口就业,将新增加的环卫工、护林员等公益性服务岗位优先安排给贫困家庭成员。支持经济薄弱镇、村和贫困村发展符合国家产业政策和环保要求的劳动密集型二、三产业,带动更多贫困人口在家门口就业创业。加大贫困户产业发展、自主创业、自谋职业补助力度,支持贫困户发展手工作坊和家庭经营小项目,使具备劳动能力的贫困人口有稳定就业岗位或从业项目。允许以财政扶贫资金作为贫困人口个人股金入股合作社、龙头企业,持股分红,负盈不负亏。(责任单位:市人力资源社会保障局、市农委,各区市)

  (三)兜底保障脱贫。推进贫困线和低保线“双线合一”,对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。将所有符合条件的贫困家庭纳入低保范围,做到应保尽保。建立农村低保和扶贫开发数据互通、资源共享的信息平台。逐步提高基础养老金标准,引导农村贫困人口积极参保续保,提高保障水平。对重度残疾农村贫困人口由政府全额代缴最低标准的养老保险费。按时足额发放居民基本养老保险基础养老金,逐步提高基础养老金标准。根据群众意愿,两年内将符合条件的农村贫困人员实现集中供养,改善居家供养。充分发挥社会救助体系的兜底功能,统筹实施最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、临时救助、受灾人员救助等各项救助制度,强化对农村贫困人口的重点保障。改善贫困家庭生活条件,提高贫困人口膳食均衡水平。对因特殊原因造成突发性、临时性生活困难户,实施临时生活救助。设立市公益事业扶贫基金,重点用于支持敬老院、福利院、残疾人康复中心、特殊教育学校等公益设施建设。(责任单位:市民政局、市人力资源社会保障局、市城乡建设委、市残联、市扶贫办,各区市)

  (四)教育保障脱贫。免除贫困户学生普通高中学杂费,免除在公办幼儿园就读的学前残疾幼儿、孤儿保教费。对贫困户学生从学前教育到高等教育,实行资助全覆盖。完善贫困家庭学生一对一结对帮扶制度,资助完成学业。对离校未就业的贫困户高校毕业生提供就业支持。实行贫困农村留守儿童关爱行动。改善经济薄弱镇义务教育学校办学条件。(责任单位:市教育局、市人力资源社会保障局、市扶贫办,各区市)

  (五)医疗保障脱贫。将农村贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围,对农村贫困人口大病保险支付后自负费用仍有困难的,加大医疗救助、临时救助、慈善救助力度。制定高血压、糖尿病等慢性病基本治疗免费服务政策。建立常年病号常用药集中采购、定期供给制度。(责任单位:市人力资源社会保障局、市卫生计生委、市民政局,各区市)

  (六)健全精准脱贫工作机制。健全精准识别机制,抓好精准识别、建档立卡这个关键环节,定期全面核查建档立卡的贫困村、经济薄弱村及贫困人口,对脱贫任务比较重的镇、扶贫工作重点村进行再识别再认定,完善精准扶贫工作台账。根据致贫原因和脱贫需求,对农村贫困人口分类扶持,发放《扶贫手册》。建立精准脱贫认定机制,制定严格、规范、透明的退出标准、程序和核查办法。建立动态管理和评价机制,脱贫销号,返贫挂号,做到退出有标准、纳入有程序。对已经脱贫的人口和摘帽的镇、村,在一定时期内继续给予帮扶,促进稳定脱贫。建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制,加强对扶贫工作绩效的社会监督。(责任单位:市扶贫办、市人力资源社会保障局、市统计局,各区市)

  三、实施“五项工程”,提升经济薄弱镇、村和贫困村发展活力

  (一)实施农业基础设施提升工程。加强经济薄弱镇、村和贫困村小型农田水利、节水灌溉、中低产田改造等,建设一批旱能浇、涝能排、路相通、林成网的高标准农田,提高农业综合生产能力。完成贫困村和经济薄弱村电网升级改造,全面保障贫困户生活用电和农业用电。对贫困村和经济薄弱村发展二、三产业用电给予优惠政策支持。进一步加大平度、莱西农村公路建设养护管理投入,加强经济薄弱镇、村和贫困村道路建设,解决“断头路”问题,实现硬化道路村村联通,贫困村和经济薄弱村全部通公交。(责任单位:市扶贫办、市交通运输委、市城乡建设委、市农委、市水利局、市林业局、市财政局、青岛供电公司,各区市)

  (二)实施镇、村基础设施提升工程。到2018年底,全面完成经济薄弱镇镇驻地道路、给排水、污水处理、文化广场、综合服务中心、镇容镇貌等六项工程,以及贫困村和经济薄弱村村内道路、饮水安全、农村用电、文化小广场、村庄亮化、农田小型水利、办公和服务场所等八项工程,提升镇、村基础服务设施建设水平。将农村规模化供水、卫生改厕、污水治理、亮化等环境改善项目重点向贫困村和经济薄弱村倾斜。各区市要加大对经济薄弱镇、村和贫困村公益性基础设施管理养护的支持力度。实施农村贫困户危房改造工程,2016年底前完成贫困户危房改造。(责任单位:市城乡建设委、市交通运输委、市农委、市水利局、市林业局、市文广新局、市环保局、市体育局、青岛供电公司,各区市)

  (三)实施农村公共服务提升工程。加强贫困村和经济薄弱村服务体系建设,将教育、卫生、文化、体育等惠农工程和项目优先向贫困村和经济薄弱村倾斜,支持金融、邮政、供销等系统在经济薄弱镇、村和贫困村建立服务网点。实施农村残疾人关爱行动,切实加大农村贫困残疾人康复工程、技能培训、托养服务实施力度。发挥好社区服务中心作用,推动行政性政务服务、便民性生活服务、富民性生产服务向贫困村和经济薄弱村下沉,实行“一站式”受理和集中服务,提升农村公共服务水平。(责任单位:市农委、市教育局、市文广新局、市卫生计生委、市体育局、市供销社、市金融工作办、市残联、市邮政管理局,各区市)

  (四)实施农村集体经济发展壮大工程。支持贫困村和经济薄弱村通过资产租赁、异地物业建设发展物业经济,通过山林、“四荒”地等资源发包、入股发展资源经济,通过开展来料加工、乡村旅游等发展服务经济,增加村集体收入。开展资产收益扶贫试点,将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入到设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目,形成具备条件的资产可折股量化给贫困村、经济薄弱村及贫困户。(责任单位:市农委、市财政局、市经济信息化委、市旅游局、市林业局,各区市)

  (五)实施生态保护工程。加大对经济薄弱镇、村和贫困村植树造林、湿地保护与恢复、水土流失治理、破损山体修复、农业面源污染治理等投入力度,发展生态农业。(责任单位:市林业局、市水利局、市国土资源房管局、市农委、市环保局、市财政局,各区市)

  四、健全“五个机制”,构建率先脱贫政策保障体系

  (一)构建与精准脱贫任务相适应的财政投入机制。各级政府要把专项扶贫资金纳入年度预算和中期财政规划,确保财政投入与扶贫任务相适宜。2016—2018年,青岛市财政对平度市、莱西市共10个经济薄弱镇每年分别给予200万元扶贫专项补助;对全市200个贫困村每年分别给予40万元扶贫专项补助;对平度市、莱西市的经济薄弱村每年分别给予30万元扶贫专项补助。对经济薄弱镇财政补助资金主要用于基础设施建设,对贫困村和经济薄弱村的财政补助资金主要用于扶持产业发展、组织培训和改善生产生活条件等基础设施建设。各区市要加大资金统筹整合力度,将各级政府安排的专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用,不搞平均分配,发挥资金规模效益。各部门安排的惠民资金、项目和工程,用于经济薄弱镇、村和贫困村及贫困人口的比例不得低于20%。(责任单位:市财政局、市扶贫办,相关部门,各区市)

  (二)健全对口帮扶机制。建立市领导联系经济薄弱镇、村和贫困村,区(市)领导联系贫困村和经济薄弱村,党员领导干部结对贫困户制度,区(市)党政主要负责同志要走遍辖区内所有贫困村和经济薄弱村,镇(街道)党政主要负责同志要走遍辖区内所有贫困户,调研掌握实情,增强帮扶实效。深化部门帮扶工作,各级各有关部门要切实履行扶贫开发责任,积极开展结对帮扶,确保每个贫困村和经济薄弱村都能得到对口帮扶。有关区(市)要按照高于市级标准的要求,加大对平度市、莱西市共10个经济薄弱镇的对口帮扶财政资金投入,帮助贫困村、贫困户脱贫。建立三级医院、省级以上规范化中学与经济薄弱镇一对一帮扶关系。选派农业、教育、科技、卫生等领域专业技术人员到贫困村和经济薄弱村对口帮扶,形成常态化工作机制。脱贫任务不完成,对口帮扶不脱钩。(责任单位:市委组织部、市教育局、市科技局、市农委、市卫生计生委,各相关区市、部门)

  (三)健全与西部地区协作发展机制。加大对西藏日喀则桑珠孜区、贵州安顺、湖北宜昌夷陵区等受援地区支持力度,逐年增加对口支援财政资金投入,主要用于当地特色产业扶持、贫困村和贫困户脱贫致富。推进以园区共建、企业合作、职业教育、人才培养、旅游合作、现代农业建设等为重点的协作发展,促进交往交流交融,增强对口支援地区人才、资金、技术支撑。组织区(市)与国家扶贫开发工作重点县结对帮扶。(责任单位:市经合办,各相关区市、部门)

  (四)健全金融扶贫机制。加大扶贫小额贷款支持力度,对有信贷需求的贫困户和带动一定数量贫困户脱贫的合作社或相关企业,给予贷款担保和贴息。对农村贫困人口开展5万元以下“富民农户贷”,银行实行免抵押、免担保、基准利率,由各级财政贴息支持。鼓励金融机构提高扶贫小额贷款单笔贷款额度,扩大贷款发放范围。支持能带动贫困人口脱贫的农民合作社开展信用互助业务。(责任单位:人民银行青岛市中心支行、市金融工作办、市财政局、市扶贫办,各区市,各商业银行)

  (五)健全社会力量共同参与扶贫机制。鼓励民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发,组织国有企业、民营企业与贫困村和经济薄弱村开展“村企对接”。强化国有企业扶贫社会责任,每年拿出一定比例的利润用于扶贫脱贫,并通过社会捐赠、吸纳农村贫困人口就业、领办社会养老等多种方式,积极参与脱贫攻坚。动员民营企业开展产业扶贫、商贸扶贫、就业扶贫、捐赠扶贫、智力扶贫。鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金。实施扶贫志愿者行动计划,建立扶贫志愿者制度。加大市级福彩公益金对扶贫的支持力度。各级慈善总会要从慈善捐赠中拿出一部分用于精准脱贫。脱贫攻坚期内,“慈善一日捐”资金全部用于扶贫脱贫。发挥民兵预备役在脱贫攻坚中的作用。(责任单位:市民政局、市委统战部、市地税局、市政府国资委、市总工会、团市委、市妇联、市工商联、市慈善总会、市扶贫办,各区市)

  五、加强组织领导,为脱贫攻坚提供坚强政治保障

  (一)强化脱贫攻坚领导责任制。建立市级统筹、区(市)负责、镇村落实的工作机制,层层签订脱贫责任书,脱贫任务重的区(市)党委要每年向市委常委会汇报精准脱贫工作。各级扶贫开发领导小组要切实加强统筹协调、督促落实和检查考核,确保扶贫政策落到实处。区(市)党委、政府承担主体责任,党政主要负责同志是第一责任人,负责抓好资源统筹、进度安排、人员调配、推进实施、督查指导等工作。镇(街道)党(工)委、政府(办事处)承担直接责任,党政主要负责同志是直接责任人,负责抓好项目确定、组织实施、资金投放、绩效评估等工作。加强与精准脱贫工作要求相适应的扶贫开发队伍和机构建设,区(市)要配足配强专职人员,镇(街道)要安排专人负责。将工作经费列入各级财政预算。市有关部门(单位)要于2016年3月10日前,出台行业扶贫实施方案、年度工作计划和配套政策措施,形成各部门统一步调、统一动作、通力合作、各负其责的脱贫攻坚工作格局。(责任单位:市扶贫办、市委组织部、市编委办、市财政局,各相关区市、部门)

  (二)发挥基层党组织战斗堡垒作用。加强经济薄弱镇党政领导班子建设,选好配强党政主要负责同志,选派优秀干部到经济薄弱镇挂职任职。加强贫困村和经济薄弱村党组织建设,突出抓好村党组织带头人队伍建设,提高村党组织带领群众脱贫致富能力。精准选配驻村第一书记。驻村第一书记要协助村级组织落实好党在农村的各项方针政策和扶贫措施,帮助加快发展集体经济,改变村庄面貌。完善村级组织运转经费保障机制,将村干部报酬、村办公经费和其他必要支出作为保障重点。发挥好村规民约规范作用,形成尊老养老、扶贫济困的风尚。对因不履行赡养义务导致老年人贫困的,采取司法手段促使子女更好履行义务。组织开展扶贫政策到村入户活动,激发农村贫困群众脱贫致富内生动力。(责任单位:市委组织部、市扶贫办,各区市)

  (三)建立扶贫开发综合平台。建立以大数据为基础、全领域覆盖、全过程监督的扶贫开发综合平台。加强信息汇集,把农村贫困户、贫困人口的基本情况和脱贫需求等信息,专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等资源,统一纳入平台数据库。加强政策发布,把各级各类扶贫政策、脱贫措施纳入平台,向社会提供政策服务。发挥供需对接功能,按照扶贫要求和标准,合理配置需求信息和供给资源,搭建供需对接桥梁,实现政府、爱心企业、爱心组织、爱心人士“点对点”精准帮扶。加强调度监督,对省、市确定的扶贫重点工作任务推进情况,进行全过程跟踪调度、动态分析、督导落实,接受社会监督,提高工作效能。加强成效评估,通过网上民意调查、意见反馈等方式,结合实际考察、第三方评估等,科学考评扶贫成效。绘制农村贫困人口分布、扶贫措施到户到人、脱贫人口动态管理“三张图”,将扶贫对象、扶贫措施、脱贫进度等情况全部细化上图,倒排工期、挂图指挥。(责任单位:市扶贫办、市发展改革委、市财政局、市统计局,各区市)

  (四)提高扶贫项目资金使用效益和监管水平。按照项目安排精准、资金使用精准的要求,进一步优化项目审批程序和资金拨付流程,下放项目审批权限,建立以村为单位提出、镇(街道)审核评估、区(市)登记备案的自下而上管理机制,实行项目资金预拨付和分期报账,加快推进项目实施。加强财政监督检查和审计、稽查等工作,建立扶贫资金违规使用责任追究制度和年度审计制度,严厉整治和查处扶贫领域的职务犯罪,依法依规从严查处虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违规行为。对扶贫项目质量,实行终身责任追究制。(责任单位:市审计局、市纪委、市监察局、市财政局、市扶贫办,各区市)

  (五)强化脱贫绩效考核与问责。加大扶贫考核权重,对完不成脱贫任务的区(市)实行“一票否决”。将扶贫工作成效作为党政领导班子考核重要内容和干部选拔任用重要依据。建立扶贫工作调度通报和督查制度,对落实脱贫措施不力的,要进行责任追究。扎实做好脱贫宣传工作,营造全社会关心扶贫、支持扶贫、参与扶贫的良好氛围。(责任单位:市委组织部、市人力资源社会保障局、市扶贫办,各区市)

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