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《深化市属企业混合所有制改革的意见》政策解读
  • 制发机关:青岛市政府国资委
  • 成文日期:2020-05-29
  • 发布日期:2020-06-22
  • 索引号:00511887600097020200003
  • 编  号:青厅字〔2020〕12号

《深化市属企业混合所有制改革的意见》政策解读

   

    5月25日,中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅印发《关于深化市属企业混合所有制改革的意见》(青厅字〔2020〕12号,以下简称《意见》)。
    一、起草背景
    2月24日,王清宪书记在市国资委党委《关于2019年推进国有企业改革攻势进展情况的总结报告》上批示,要进一步加大推进混改力度,通过混改,引进能够提升企业竞争力的投资人,搞活内部机制。在混改合作者的引进上,要注重民企特别是我市本地民企的引入。混改推动的力度再大些,争取把推动国企混改做成青岛推进市场化改革的一张名片,使国企混改成为推动青岛新旧动能转换的有效路径。要善于造势,以达到在全球范围优化资源配置的效果。
    孟凡利市长2019年11月5日在审阅海信集团混改有关工作汇报时批示要求,先对面上企业一并研究思路,再到个体企业研究具体方案和办法。2020年2月24日,在市政府第84次常务会议审议市国资委《深化市属企业混合所有制改革工作总体思路》时强调,要认真贯彻落实党的十九届四中全会关于深化国企改革的部署要求,把坚持党的领导和市场化改革方向贯穿混改工作始终,把推进混改作为企业改革发展的突破口。要坚持有序分类推进,重点推进竞争类企业混改,功能类、公益类企业要按照业务板块分类确定混改方向。
    根据市委、市政府主要领导指示精神和《关于印发〈青岛市推进国有企业改革攻势作战方案(2019-2022年)〉的通知》(青厅字〔2019〕80号)统一部署,为积极稳妥的推进市属企业混改,紧密结合“双招双引”,引进境内外各类优质资本进行转型升级,提升市场竞争力,做强做大国有资本,市国资委在全面总结近年来市属企业改革工作成果和经验基础上,研究制定了《关于深化市属企业混合所有制改革的意见》。
    二、基本思路
    (一)认真学习贯彻上级各项部署要求。贯彻《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)及“省十条”等有关文件精神,推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展,发展国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。通过深化国有企业混合所有制改革,推动完善现代企业制度,健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态;促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
    (二)明确混改原则。一是政府引导,市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,把引资本与转机制结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。二是严格程序,规范操作。坚持依法依规,强化交易主体和交易过程监管,杜绝国有资产流失。三是一企一策,分类分层。坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,一企一策,按照分类分层的原则分别确定市属国有资本持股水平,成熟一个、推进一个。
    (三)广泛听取和征求各方面意见。《意见》征求了市发展改革委、市财政局、市审计局、市人力资源社会保障局等单位意见,报经第84次市政府常务会议审议通过。市国资委按照市政府常务会议意见进一步修改完善后,报经第四次市委全面深化改革委员会会议研究通过。
    《意见》是当前和今后一段时期市属企业混合所有制改革工作的顶层设计,市国资委将按照《意见》部署要求,紧密结合“双招双引”,引进境内外各类优质资本进行转型升级,推动市属企业成为产权多元、机制完善、运转科学的现代化市场竞争主体,提升企业活力和市场竞争力,做强做大国有资本,助力全市经济高质量发展。
    三、工作措施
    (一)坚持分类分层原则深化市属企业混改
    改革开放以来,我市紧紧围绕国家、省、市国有资本产业布局调整要求,实施国有资本布局结构战略性优化调整“两个集中”,一是推动市属国有资本进一步向关系国家安全、国民经济命脉、国计民生的重要行业和关键领域集中,二是向具有地方比较优势的特色产业集中,基本实现1375户中小企业国有资本有序退出,集聚优质资源支持具备竞争优势的制造业、服务业企业和保障城市运行的公益类企业的发展。目前,市国资委履行出资人职责市属企业22户均为国有独资企业,基本形成定位清晰、差异化发展的竞争类、投资类、功能类和公益类四大类别。其中,竞争类企业的下属子公司已经基本完成混改,竞争类优势企业如青啤、海信、澳柯玛、双星、红星等企业的主体资产已实现上市,整体混改率已达86.2%。总的来说,但是在集团层面还没有实质性的突破,所以《意见》明确,下一步混改的重点就在于集团层面的混改,除已列入国有资本投资运营公司试点的4户企业的集团层面须保持国有独资外,其他18户企业有序分类分层推进实施混合所有制和股权多元化改革。
    我市竞争类制造业企业的主业处于充分竞争领域,具有较强市场竞争优势、知名品牌效应,社会关注度较高,实施混改本着“可控、可参”原则,一企一策制定方案,混改后在集团层面继续保证市属国有资本的控制力,确保企业混改后纳税地不变;针对集团下属企业,根据实际情况,宜控则控、宜参则参。在具体股权设置中,要为未来企业的增资扩股、整体上市预留一定空间,防止因股本稀释造成市属国有资本失去控制地位;若与其他股东持股比例相近,则通过设置一票否决权等公司治理安排,维护国有资本控制地位。
    对于承担落实城市发展战略重要任务的市属国有企业,以及主业处于保障城市运营、涉及民生服务、拥有重要资源等关键领域的企业,在集团层面保持国有独资或国有控股,混改后确保不改变企业保障功能定位;对于集团所属企业,按照业务板块确定股权结构,其中,公用房产管理、稀缺资源开发等重要资源和关键业务板块保持国有资本全资经营,市场化程度较高、竞争充分板块的企业国有资本“可控、可参”,支持非国有资本投资入股。
    (二)一企一策科学选择混改路径
    《意见》根据市属企业实际情况,对改革路径进行了科学合理的界定,为市属企业推进混改提供路线指引。主要明确了四条实现路径:
    1.竞争类企业集团,以实现混改的核心子企业为依托,以推进集团主要资产整体上市为方向,推动企业集团层面实现混改。这种路径的好处是,不动集团整体架构,只在核心子企业层面进行操作,通过核心子企业的整合和混改,实现集团的整体混改,集团领导班子根据个人意愿转为职业经理人,建立起市场化的选人用人机制。
    对于主体业务已经上市的优质制造类市属企业集团,适合以已上市子公司为载体整合集团其他业务,在业务整合完成后,可将上市公司列为市属企业管理,企业集团不再列为一级企业管理,实现集团整体混改。对于核心业务子公司已经实现混改但尚未上市的市属企业集团,以已混改的重要控股子公司为依托,整合集团持有的其他资产,同步引入战略投资者,混改完成后,原企业集团采取委托管理后转为二级企业。
    2.以资本运作为手段,大力推进市属企业及其各级子企业,通过首次公开募股(IPO)、并购、资产重组等方式,加快在境内外上市。此种路径通过整体或核心子公司资产重整、估值并上市之后,可以引入大量自然人资本和机构投资者,丰富股权结构,达到混合所有制改革的目的。按照市委、市政府的要求,下一步还要健全考核机制,加强对企业上市工作的考核,把资产证券化水平作为考核的重要依据,同时,也要推动上市公司再融资,提高国有资本资产证券化水平。
    3.以引进战略投资者为重点,在集团层面直接推进混改。此种路径适用于急需引进战略投资者解决企业发展瓶颈和经营机制问题的市属企业集团,可以通过直接在集团层面增资扩股、转让部分国有股权等方式,引进与企业具有高匹配度、高认同感、高战略协同性的市场化程度高的战略投资者,实施集团层面混合所有制改革或股权多元化。
    4.以市属国有资本投资运营公司为平台,将市属企业集团公司股权划入实施混改。此种路径与国有资本授权经营体制改革相结合,充分发挥国有资本投资、运营试点公司功能作用,将拟实施混改的竞争类企业集团国有股权划转至国有资本投资运营公司,集团成为二级企业后,就解决了计划单列市一级企业不能开展员工持股的限制条件,可以统筹推进实施员工持股、职业经理人、经理层任期制和契约化管理等改革,原企业班子成员可转换为职业经理人参与员工持股等中长期激励,建立健全有效激励约束机制,实现员工与企业“利益共享、风险共担”,进一步转换企业运营机制,从更大程度上激发各级企业的内在活力。同时,可探索将集团非主业、低效资产剥离给国有资本投资运营公司统一运作,提升企业整体估值,增强对战略投资者的吸引力。
    (三)以“混”促“改”强化企业市场化经营体制机制建设
    “混”是手段,“改”才是目的,通过混改完善市场化经营体制机制,激发企业家和骨干员工干事创业的积极性,搞活“人”这个国企改革中最关键的因素,增强市场微观主体活力,是混改的最终目的。《意见》以申报区域性国资国企综改试验为契机,探索建立党管干部原则与市场化选人用人制度相结合的国有企业领导人员管理机制,营造适合青岛企业家成长、创业的体制机制环境,通过改革企业核心管理要素,带动企业体制机制创新。在完成混改的企业,试点实施“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的职业经理人制度,根据股权关系提名委派董事会成员,落实董事会对经营层的选聘、考核和薪酬管理权,构建多元化、系统化、市场化的激励约束体系,实现企业家与企业利益捆绑、风险共担,真正建立国有企业市场化运营体制机制。
    (四)保障混改过程中各方合法权益
    国企混改并非天然就能达到预期效果和目标,需要在做好顶层制度设计、出台相关配套政策的同时,坚持党的领导、加强党的建设,在党的领导下深化混改,保护混改涉及的各方合法权益,实现共赢。一是职工权益方面,推进员工持股等激励约束,大力激发保护企业家和骨干员工精神,提升企业发展内生活力。妥善安置职工,保障职工合法权益。二是国有权益方面,规范国有股权转让收益收缴,合理安排使用。规范处置土地、商标等国有资产,防止国有资产流失。三是投资者权益方面,加强尽职调查,确保引进具备推动企业持续发展实力的战略投资者。

 

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